Rapport d'information fait au nom de la commission des affaires sociales sur l'influence du droit communautaire des aides d'Etat sur le financement des services sociaux par les collectivités territoriales

Jarraud-Vergnolle Annie, Sénat. Commission Des Affaires Sociales, Lardeux André, Paul Blanc

Description

Les collectivités territoriales françaises ont développé un grand nombre d'activités d'aides, notamment dans le secteur social, qu'elles exercent elles-mêmes ou par le biais d'associations. Or, la construction communautaire a peu à peu affecté et limité la liberté des collectivités territoriales dans leur activité d'attribution d'aides. Les normes communautaires, très éloignées, le plus souvent, des traditions administratives françaises, ont créé une forte insécurité juridique pour les modes de gestion des services sociaux français. L'adoption de la fameuse directive services « Bolkenstein » a encore renforcé ce sentiment. Il en résulte, selon le rapport, un risque réel pour les collectivités territoriales de voir contestées en justice, au nom de l'atteinte au droit de la concurrence, les activités qu'elles produisent ou financent et que des entreprises privées proposent également au public, mais au prix du marché. Toutes ces raisons ont conduit la commission des affaires sociales à dresser un bilan de la situation au niveau local et à envisager quelques propositions d'évolutions et améliorations susceptibles de conforter les services sociaux française et de préserver la conception française du service public. Tel est l'objet du présent rapport.

Sujets

• Aide sociale
• Collectivité locale
• Droit de l'Union européenne
• Action sociale
• Association
• Service public
• Territoire
• Environnement
• Collectivité territoriale

Informations

• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 juin 2011
• Nombre de lectures: 4
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français

Extrait

N° 673  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2011 

RAPPORT D´INFORMATION 

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur linfluence dudroit communautairedesaidesdtatÉsur lefntmeceanindesservices sociauxpar lescollectivités territoriales,



Par Mme Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. André LARDEUX, et Paul BLANC,  Sénateurs.         

(1) Cette commission est composée de :Mme Muguette Dini, président ;Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mmes Annie David, Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Milon, vice-présidents ; Printz, Patricia Schillinger, Anne- Gisèle Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, MmesMM. François Marie Payet, secrétaires ; Jean-Pierre Cantegrit, BernardMmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Cazeau, Mme Roselle Cros, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Gérard Dériot, Mme Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Mme Valérie Létard, M. Jean-Louis Lorrain, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, André Villiers. 

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S O M M A I R E

Pages

AVANT-PROPOS.........................................................5................................................................ 

I. LACCLIMATATION PROGRESSIVE DU DROIT COMMUNAUTAIRE À LA NOTION DE SERVICE PUBLIC...........................................................................7................ 

A.DEUXPHILOSOPHIESANTAGONISTES...............................................................................7  1. La conception française..........................................................................................................7  2. La conception européenne................................................................................................7....... 

B. LINTÉGRATION DU CONCEPT DE SERVICE PUBLIC PAR LE DROIT  COMMUNAUTAIRE................................................................................................................8 1. La reconnaissance des services dintérêt économique général (Sieg)...................................... 8  2. Lévolution des traités..9........................................................................................................... 

II. UN DROIT ACTUEL DES SERVICES DINTÉRÊT ÉCONOMIQUE GÉNÉRAL INADAPTÉ AUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.......................... 11 

A. LA JURISPRUDENCE ALTMARK ET LE PAQUET MONTI-KROES .................................... 11  1. Les règles de validité des aides dEtat.............................................................................11.......  2. La compensation justifiée dobligation de service public........................................................ 12 

B.LADIRECTIVE«SERVICES»................................................................................................13 

C. LA CIRCULAIRE « FILLON » DU 18 JANVIER 2010 CRÉANT UNE CONFUSION ENTRE CE QUI EST IMPOSÉ PAR LUNION EUROPÉNNE ET CE QUI RELÈVE DUDROITFRANÇAIS............................................................................................................14 

III. LINCERTITUDE ENGENDRÉE PAR LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE POUR LES ASSOCIATIONS FRANÇAISES EN CHARGE DUN SERVICE SOCIAL............................19........................................................................... 

A.LESCOLLECTIVITÉSTERRITORIALESCONFRONTÉESÀLINCERTITUDEDU CHOIX ENTRE LA SUBVENTION ET LE MARCHÉ PUBLIC .............................................. 19  1. Le régime de la subvention....19..................................................................................................  a)Rappeldesseuils................................................................................................................19  b)Lesystèmedérogatoire.......................................................................................................20  c) La notification aux instances européennes .......................................................................... 20  2. Le régime du marché public................................22...................................................................  a)Ledroitapplicable..............................................................................................................22  b) Le recours aux marchés publics subordonné à linitiative et aux besoins de la collectivitéterritoriale........................................................................................................23  c)Ladélégationdeservicepublic...........................................................................................23 

B. LABSENCE DE DÉFINITION CLAIRE DE LA NOTION DE MANDATEMENT .................. 26  1. Des concepts différents en droit national et européen............................................................. 26  2. La conciliation de lapproche nationale et communautaire de la notion de mandatement...........................................................................................................................72 

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IV. COMMENT CONTRÔLER LEFFET DE LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES DETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX ?................ 29 

A. LE RELÈVEMENT DU SEUIL « DE MINIMIS » : UN TRAVAIL COMPLEXE ..................... 29  1. Les services sociaux dont le financement serait menacé par la directive services................... 30  a) Les crèches et haltes garderies (accueil de la petite enfance) .............................................. 30  b) Le financement des services daide et de soins à domicile .................................................. 31  c)Lesoutienscolaire..............................................................................................................31  2. Comment déterminer ce nouveau seuil ?........................33......................................................... 

B. LA CLARIFICATION JURIDIQUE DES SERVICES SOCIAUX DINTÉRÊT GÉNÉRAL.................................................................................................................................34  1. Le perfectionnement de la convention pluriannuelle dobjectifs.............................................. 35  a)Undispositifencoremalconnu...........................................................................................35  b) Le champ dapplication de la convention pluriannuelle dobjectifs..................................... 36  2. Lhypothèse de lintégration des services sociaux dintérêt général dans les services non économiques dintérêt général..............................................................37...........................  a) Définition des services non économiques dintérêt général ................................................. 37  b) Une intégration juridiquement impossible en létat............................................................. 38  3. En labsence de loi-cadre de transposition, il na pas été possible de clarifier la législation communautaire des aides dEtat...................83......................................................... 

C. LA CRÉATION DUN NOUVEAU TYPE DE CONTRAT PUBLIC ADAPTÉ AUX SIEG..........................................................................................................................................39  1. Les objectifs du contrat............................................39...............................................................  2. Lintérêt de cette formule..................................................................................0....4.................. 

D. LE DÉVELOPPEMENT DE LINFORMATION DES COLLECTIVITÉS SUR LE DROIT DES AIDES DETAT APPLICABLE AUX SERVICES SOCIAUX ............................. 41 

CONCLUSION.......................................................43....................................................................... 

PROPOSITIONS POUR CONTRÔLER LEFFET DE LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE DES AIDES DETAT SUR LES SERVICES SOCIAUX........................ 45 

TRAVAUX DE COMMISSION....74................................................................................................ 

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES............................................................................75.. 

SIGLES......................................................................................................................................5....9 





   

AVA     Mesdames, Messieurs, 

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NT-PROPOS

Les collectivités territoriales françaises sont fortement impliquées dans la lutte contre les exclusions : à côté du rôle joué par les communes ou leurs groupements dans la politique de la ville ou de celui assumé par les régions pour améliorer linsertion professionnelle des jeunes, les départements tiennent une place éminente dans la mesure où les lois de décentralisation 1 leur ont confié la gestion des prestations daide sociale. Les collectivités territoriales françaises ont donc développé un grand nombre dactivités daides, notamment dans le secteur social, quelles exercent elles-mêmes ou par le biais dassociations. On peut citer, à cet égard, le développement des aidessociales à lenfance, des aides aux personnes handicapées ou encore des aides aux personnes âgées. Or, la construction communautaire a peu à peu affecté et limité la liberté des collectivités territoriales dans leur activité dattribution daides 2 . Larticle 87 §1 du traité CE pose le principe dincompatibilité des aides dEtat, dès lors quelles affectent les échanges entre les Etats membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence. Lintégration en droit français de ces règles communautaires a considérablement fragilisé lactivité sociale des collectivités territoriales.

 1 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ; loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à ladministration territoriale de la République;loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à lorganisation décentralisée de la République ; loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 2  Le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 er novembre 1993, exige que la Communauté et les Etats instaurent une politique économique [...] conduite conformément au respect du principe dune économie de marché ouverte où la concurrence est libre (article 6 B 3). 