Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur la mission de contrôle sur l'action en matière de patrimoine

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Constatant que 417 millions d'euros de crédits de paiements ne furent pas consommés en 2001 pour l'entretien du patrimoine monumental et que 633 millions de reliquats d'autorisation de programme furent reportés sur l'exercice suivant, le rapport étudie les raisons de cette sous-consommation des crédits et l'attribue notamment à la complexité des procédures et à la multiplicité des intervenants. Pour améliorer le dispositif de protection et de mise en valeur du patrimoine monumental, il propose 51 mesures, réparties en quatre thèmes : mesures générales, mesures intéressant les monuments privés, mesures de décentralisation, mesures relatives aux personnels.

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Publié le 01 juillet 2002
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Langue Français
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N° 378
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 juillet 2002
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la Nation (1) sur la mission de contrôle sur l’action en matière de
patrimoine,
Par M. Yann GAILLARD,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard
Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ;
MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur
général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice
Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin,
Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut,
Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel
Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.
Patrimoine.-1-
SOMMAIRE
D’UNE ENQUÊTE ......................................................................................................................5
51 MESURES POUR LE PATRIMOINE MONUMENTAL...................................................19
I. LES LEÇONS À TIRER DES DYSFONCTIONNEMENTS DU SYSTÈME .....................31
A. LE GRIPPAGE DE LA MÉCANIQUE FINANCIERE...........................................................31
1. Le rapport Labrusse : un diagnostic technique ...................................................................31
a) Le constat.....34
b) L’analyse........................................................................................................................35
c) Les propositions..............................................................................................................39
2. Les premières conclusions du rapporteur spécial................................................................41
a) Renoncer aux effets d’affichage budgétaires42
b) Faire de l’entretien un acte de gestion primordial ...........................................................43
B. UNE ADMINISTRATION EMPÊTRÉE DANS SES PROPRES FILETS ..............................47
1. L’indépendance principe fondateur des différentes magistratures du patrimoine................48
a) Les DRAC, un fonctionnement de type fédéral et consultatif..........................................48
b) L’enlisement de l’Inventaire général ..............................................................................53
2. La maîtrise d’ouvrage de l’État en quête de cohérence et de moyens..................................57
a) Les difficultés de la maîtrise d’œuvre au niveau national................................................57
b) Des services extérieurs structurellement débordés ..........................................................64
3. Des rationalisations paralysantes .......................................................................................69
a) Le nouveau code des marchés publics source de difficultés supplémentaires ..................69
b) Les effets pervers des études préalables..........................................................................73
C. LES ERREMENTS DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX.................................77
1. « Monum » en péril .............................................................................................................79
a) Le rapport de la Cour des Comptes .................................................................................80
b) Le rapport de l’inspection générale des affaires culturelles.............................................82
c) Les observations complémentaires du rapporteur spécial ................................................90
2. Des mesures d’urgence administratives ............................................................................104
a) Éliminer l’arriéré des factures.......................................................................................104
b) Rendre sa sérénité à un organisme déboussolé..............................................................105
c) Améliorer les conditions de la visite .............................................................................108
3. Les défis à moyen terme ....................................................................................................111
a) Reconquérir le public de proximité en relançant une « démarche qualité » ...................112
b) Définir une stratégie en matière d’animation culturelle axée sur le monument .............114
c) Déconcentrer, voire redimensionner, une organisation à faire fonctionner en réseau ....116
II. DES CORPS D’ÉTAT QUI DOIVENT TROUVER LEUR PLACE ...............................125
A. LES ACMH, ENTRE MONOPOLE ET CONCURRENCE ..................................................125
1. Une compétence rarement contestée une présence incontournable à tous les stades .........126
a) Des fonctions mixtes opérationnelles et de conseil .......................................................126
b) Un monopole de maîtrise d’œuvre aux contours parfois compliqués ............................127
c) La qualité et le suivi mais au prix fort...........................................................................128
2. Que peut-on conserver de la spécificité de leur statut ? ....................................................130
a) La question de l’auto inspection plus facile à régler que celle de l’auto prescription ....131
b) Des perspectives d’évolution à législation constante133
B. LES ABF, ARCHITECTES OU URBANISTES ? ................................................................135
1. Une très et peut-être trop large autonomie de fonctionnement ..........................................135
a) Des fonctions hybrides et multiformes..........................................................................136-2-
b) Une autonomie désormais mieux encadrée ...................................................................136
c) L’électron libre de l’administration du patrimoine........................................................137
2. La recherche d’une meilleure intégration dans l’appareil administratif du patrimoine.....138
a) Des interrogations profondes, un manque de moyens certain ........................................138
b) Des missions difficiles à redéfinir dans un contexte institutionnel incertain .................139
C. LES CRMH TUTEURS REGALIENS ET/OU RESPONSABLES OPÉRATIONNELS ?.....142
1. Un généraliste du patrimoine à la fois chef d’orchestre et chef d’équipe ..........................143
2. Deux priorités : conforter leur autorité et leur offrir la « conduite assistée » ...................145
III. UN NOUVEAU PARTAGE DES RESPONSABILITÉS.................................................149
A. LE PROPRIÉTAIRE PRIVÉ PREMIER CONSERVATEUR DES MONUMENTS .............150
1. Des avantages non négligeables justifiés par le rôle de gardien du patrimoine ................150
a) Des contraintes gages d’économies pour les collectivités publiques .............................151
b) Un régime financier globalement satisfaisant ...............................................................154
2. Des améliorations limitées à envisager en matière juridique et fiscale161
a) Des adaptations ponctuelles du régime fiscal ................................................................162
b) Rééquilibrer les relations avec les ACMH ....................................................................166
c) Mesures juridiques complémentaires ............................................................................168
B. L’ÉTAT CENTRAL GARANT DU PATRIMOINE NATIONAL.........................................170
1. Les débats préalables........................................................................................................171
a) L’inflation patrimoniale : peut-on tout conserver ? .......................................................171
b) Le patrimoine est-il une affaire de spécialistes ?...........................................................173
c) Le cadrage budgétaire à moyen terme : une loi de programme pour quoi faire ?...........174
2. Une architecture juridique et administrative à faire évoluer.............................................181
a) Réfléchir à la possibilité d’un reclassement du patrimoine protégé ...............................183
b) Un propriétaire qui doit être exemplaire et cohérent avec lui-même .............................191
c) Pour une administration mieux intégrée........................................................................194
C. DE NOUVEAUX ACTEURS DE TERRAIN À PROMOUVOIR .........................................195
1. Des collectivités territoriales de plus en plus présentes bien qu’inégalement motivées .....195
a) L’effort variable des collectivités publiques induit une diversité des taux d’aide..........195
b) Vers un nouveau partage des compétences entre l’État et les collectivités locales ........199
2. La globalisation des moyens, alternative à la répartition des compétences ?....................210
a) Les réflexions autour de nouveaux modes de coopération.............................................210
b) La simplification des circuits financiers .......................................................................215
3. Mobiliser toutes les énergies locales au service du patrimoine .........................................218
a) Le patrimoine « non protégé », compétence naturelle des collectivités locales .............218
b) Faire de l’Inventaire général une affaire de proximité ..................................................219
c) Utiliser la Fondation du patrimoine comme un auxiliaire de terrain..............................223
EXAMEN EN COMMISSION................................................................................................229
ANNEXES................................................................................................................................233
1. Liste des personnes entendues...........................................................................................233
2. Liste de personnes rencontrées à l’étranger......................................................................236
3. Liste des sigles ..................................................................................................................238
4. Tableaux financiers extraits du Rapport de M. Rémi Labrusse..........................................239
5. Mesures de protection par région .....................................................................................256
6. Opérations d’intérêt national............................................................................................268
7. Principales opérations cofinancées par l’État en région depuis cinq ans..........................285
8. État d’avancement par région de l’Inventaire général ......................................................294
9. Liste des projets faisant l’objet de souscriptions lancées par la Fondation du
Patrimoine ........................................................................................................................301
10. Crédits relatifs aux monuments historiques privés dans quelques régions.......................303-3--4--5-
D’UNE ENQUÊTE
Le présent rapport résulte d’une investigation conduite pendant une
période de six mois (heureusement discontinue). Une centaine de responsables
publics ou privés, ont été entendus salle 104 de la Commission des finances,
ou rencontrés dans leurs bureaux, sur leurs chantiers. S’y ajoute une petite
trentaine de témoins d’expériences étrangères (Autriche et Italie). Parti à la
recherche de la vérité avec des intuitions relativement fortes, le rapporteur doit
confesser que la réalité, mouvante et séduisante, du patrimoine lui inspire
désormais un certain relativisme.
La sous-consommation chronique des crédits d’investissement
En quoi consiste cette vérité qui se dérobe ? Elle était censée
expliquer pourquoi le ministère responsable de ce patrimoine, dont l’état en
alarme plus d’un –à commencer par le Président de la République, lequel a
passé commande d’une loi-programme-, ne parvient pas à consommer les
crédits, pourtant jugés insuffisants, qui lui sont consacrés par la nation.
L’évidence d’un phénomène qui n’était pas nouveau, mais que la discussion de
la loi de finances pour 2002 a remis en lumière, fit que la Commission des
finances du Sénat qui, d’habitude, recommandait l’adoption de ces crédits, en
proposa le rejet. Attitude qui sanctionnait la non-affectation ou le non-
engagement d’autorisations de programme de la loi de finances pour 2001
pour plus de 4 mds de F, et le report de crédits de paiement pour près de
2,7 mds– soit presque 40% de ceux-ci. D’autant que depuis quatre ans le
phénomène ne cessait de s’aggraver– au point qu’une partie de l’argent public
consacré, en principe, aux vieilles pierres était «recyclé » vers les spectacles
vivants, lesquels méritent, certes, toute notre considération, mais enfin….
Mouvement d’humeur, dira-t-on, et accueilli comme tel par la précédente
ministre de la culture et de la communication, Mme Catherine Tasca …
Laquelle, deux mois plus tard, s’empressa cependant de commander un rapport
au professeur Remi Labrusse. Cet excellent document devait, en un temps
record, confirmer le constat fait par le Sénat.
La raison profonde d’un tel état des choses doit, bien entendu, être
recherchée dans la «complexité des procédures », les « dysfonctionnements »
d’une administration ramifiée, la « multiplicité des intervenants », les
« rivalités de corps » etc. Maux bien connus, plus faciles à dénoncer qu’à
guérir. Peu désireux de stigmatiser tel ou tel service, de dénoncer telle ou telle
pratique, comme étant la cause unique d’un mal ancien qui relève certes –mais
ce n’est pas une consolation– du célèbre Mal français, l’enquêteur ne pouvait
pas ne pas être sensible, au surplus, à la grande compétence, à la qualité
humaine, à la passion même qui animent tant d’intervenants qui se dévouent à -6-
une cause si noble. Car si, périodiquement, telle campagne de presse dénonce
le « vandalisme » (et dont sont parfois accusés les plus éminents
professionnels, architectes, historiens, ou tel élu), il n’en reste pas moins, qu’à
l’inverse, l’extension des protections ou des réglementations bien
intentionnées finirait par recouvrir la France tout entière de monuments (voire
de musées) entre lesquels l’avenir parviendrait à grand peine à se frayer un
chemin ! Ce qui n’est pas propre, du reste, à notre pays : une ville comme
Rome, où presque plus rien n’est faisable, souffre, elle aussi, de thrombose
historique…
Pas de philosophie, pas de grande réforme mais des propositions
ponctuelles
Il n’a donc pas paru souhaitable, ni possible, à vrai dire, de
philosopher sur le patrimoine, non plus que de prétendre proposer une
rénovation « clé en main » de l’ensemble de notre législation et de notre
réglementation.
Pas de philosophie, et d’abord, point de définition. « La culture c’est
ce qui reste quand on a tout oublié » disait, on le sait, un grand oublié,
Édouard Herriot. On pourrait dire, à son exemple, que « le patrimoine c’est ce
qui reste quand on a tout dilapidé ». Mais, en dehors des guerres et des
révolutions, il semble bien que, depuis cent cinquante ans surtout, l’esprit de
Mérimée ait prévalu. Il n’en a pas été toujours –ni partout- ainsi. Victor
Segalen fait dire à une de ses « stèles », dédiée « aux dix mille années »–
« Ces barbares, écartant le bois et la brique et la terre, bâtissent dans le roc
afin de bâtir éternel ! Ils vénèrent les tombeaux dont la gloire est d’exister
encore, des ponts renommés d’être vieux et des temples de pierre dont pas une
assise ne joue» Et de conclure, au nom d’un supposé « fils de Han », « Point
de révolte : Honorons les âges dans leurs chutes successives et le temps dans
sa voracité. » Nous n’en sommes plus là. Bien que nous sachions, à terme,
notre défaite certaine, nous nous évertuons à maintenir en vie les siècles
passés dans ce qu’ils ont laissé debout sur notre sol. Bien plus, nous ne
cessons d’alourdir ce fardeau, en ajoutant aux legs des temps révolus ceux du
siècle qui vient de finir. Bientôt on classera ce qui vient à peine de sortir de
terre.
Il faut donc nous résigner, saisir, choisir, comme un bon archiviste
sait d’instinct ce qu’il ne faut pas conserver dans ses archives– et concentrer la
politique patrimoniale sur l’essentiel. Nous y aidera la diversité des
intervenants. Une des constatations qui s’impose à l’issue de cette enquête,
c’est, en effet, que l’État n’est pas le seul garant de la durée, et que les
propriétaires privés ou les collectivités locales sont, tout autant que l’État,
investis de cette mission sacrée, que la protection du patrimoine national est
leur affaire autant que celle des administrations centrales… On se gardera
donc de tout choix esthétique ou de toute prétention historique. Mérite d’être
conservé ce qui suscite dans le peuple suffisamment de dévouement ou -7-
d’énergie pour dégager (et financer) les initiatives salvatrices (n’allons pas
jusqu’à dire toutefois : mérite d’être abandonné ce qui n’intéresse presque
personne, car ici intervient le pouvoir du spécialiste, des happy few et… de
l’Inventaire).
L’autre considération qui s’impose, c’est la nécessaire parcimonie des
préconisations. En dépit du charme qui s’attache à la table rase, l’esprit de ce
modeste rapport est plus près de Voltaire (dont, à juste titre, le Centre des
monuments nationaux rénove, en ce moment, le château à Ferney, pour en
faire un « Centre culturel de rencontres ») que de Rousseau (dont la statue est,
du reste, fraternellement confrontée à celle du patriarche à l’entrée de ce
monument). La grande loi républicaine de 1913 mérite d’être retouchée.
certes, celle moins prestigieuse du 13 juillet 1985 sur la maîtrise d’ouvrage
publique pourrait l’être utilement, mais rien ne servirait de se lancer dans des
travaux législatifs éprouvants, dépensiers en temps et en énergie, alors que la
situation requiert, surtout, pragmatisme et (relative) rapidité.
D’où l’enseigne modeste et quelque peu rébarbative du présent
rapport. En proposant « 51 mesures pour le patrimoine monumental », la
commission des finances du Sénat veut d’abord faire preuve de réalisme. Elle
a conscience, aussi, de n’apporter qu’une petite pierre (c’est le cas de le dire) à
l’« édifice » auquel travaillent d’arrache-pied, en ce moment même, un grand
nombre d’ouvriers. Outre les mémoires universitaires, les rapports de la Cour
des Comptes et de l’Inspection des Finances, les nombreux documents
émanant des inspecteurs généraux des Affaires Culturelles– dont certains sont
cités ci-dessous, bien des réflexions sont en cours. M. Jean-Jacques Aillagon,
ministre de la Culture et de la Communication, en a lancé tout récemment une
bonne demi-douzaine. Nombre de ces « missionnaires », qui n’étaient point
encore investis, et pour cause, avaient déjà été entendus par le rapporteur
spécial soussigné, à commencer par M. Jean-Pierre Bady, président d’un
groupe de travail qui devrait couronner l’ensemble des réflexions ainsi
engagées. Nul doute que bien des recoupements pourront être effectués en
haut lieu, car nul ne peut avoir la prétention, en pareille matière, de détenir à
lui seul la vérité, ou de faire preuve d’originalité. Au lieu d’un développement
cartésien –dont on trouvera cependant une esquisse dans le corps du présent
document– il n’est pas inutile d’égrener, comme autant de cailloux blancs,
voies et moyens d’une amélioration pratique et multiforme de la décevante
réalité.
Ces « 51 mesures » –le chiffre résulte d’un pur hasard– sont
rapportées en toute simplicité, comme « mesures générales », « mesures
intéressant les monuments privés », « mesures de décentralisation » et
« mesures de personnel ». L’on s’est efforcé de distinguer, à l’intérieur de
chaque liste, ce qui relève, sinon de l’immédiat, du court terme, de ce qui peut
être fait « à plus long terme » (un terme parfois respectable– qu’on pense par
exemple à l’évolution du statut des architectes en chef des monuments -8-
historiques). Ce qui est recherché ici, c’est d’offrir aux responsables politico-
administratifs de quoi picorer, sans nul esprit de système.
Quoique… Tentons, malgré tout, en dépit de la prudence qu’on vient
d’afficher, d’exprimer quelques lignes de force.
Augmenter les dépenses d’entretien
La première est de nature budgétaire. On en revient à ce qui fut dit
lors des débats sur la loi de finances, et corroboré par le rapport Labrusse, dont
il n’y a pas de raison de ne pas reprendre purement et simplement à notre
compte les sagaces propositions. Qu’il convienne, entre autres, de revoir la clé
de répartition AP/CP va de soi. Mais, ce qui importe, c’est la mesure
principale, visant à augmenter, fût-ce à total de crédits constant, la part des
crédits d’entretien par rapport à celle des travaux neufs. Leur modicité
dramatique tient à diverses causes. D’abord, parce que dans la nomenclature
budgétaire actuelle, il s’agit de dépenses de fonctionnement, dont Bercy est
avare, alors que cette grande maison est comparativement large pour les
crédits d’investissements, qu’elle sait pouvoir reprendre avec une plus grande
facilité. Ensuite, parce que dans la répartition des tâches si discutable entre
architectes en chef des monuments historiques (ACMH) et architectes des
bâtiments de France (ABF) les seconds, qui n’ont pas toujours le temps de
s’en occuper, sont chargés de cette tâche peu gratifiante qu’est l’entretien.
Cette question essentielle devrait être revue d’ici 2006, puisque la loi du
er1 août 2001, portant loi organique sur les lois de finances, grand oeuvre du
rapporteur général Migaud et du président Lambert, devrait abolir ces
distinctions désuètes, nuisibles, pour articuler le budget en programmes et
missions (cf. mesures 4 et 9)…
Cette nécessaire globalisation est essentielle. Seule, elle peut mettre
un terme à un défaut que Ruskin reprochait déjà aux Français, s’agissant de
leurs cathédrales (et, un peu plus tard Maurice Barrès, s’agissant de leurs
églises) : le manque d’entretien. Mais ce défaut pernicieux, qui résulte de la
paresse et de la vanité, menace de toute éternité les oeuvres humaines. En
1663, déjà, dans son sixième voyage en Turquie et en Perse, Jean-Baptiste
Tavernier notait « Et les Persans aiment mieux faire un bâtiment nouveau que
d’en relever un vieux qu’ils laissent tomber en ruine, faute de quelques
réparations de peu d’importance ». En peu de mots, tout était dit !
Faire évoluer le statut des architectes en chef
La seconde ligne de force sous-tend un certain nombre de mesures
proposées, qu’elles touchent à l’organisation des services, au statut des agents,
aux procédures, voire aux coutumes. La conviction du rapporteur est que la
principale cause de la sous-consommation des crédits réside dans cet écheveau
complexe de compétences concurrentes, ou, au contraire, insuffisamment
exercées, de procédures opaques et de baronnies jalouses. Écheveau, certes