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Rapport d'information fait au nom de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer

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Deux questions transversales sont revenues dans les entretiens menés par la mission d'information sur les DOM : la défaillance des outils administratifs et l'absence de démarche d'évaluation préalable à la décision et l'insuffisante prise en compte des spécificités des départements d'outre-mer. La mission préconise au travers de 100 propositions pour le développement de l'outre-mer : l'assainissement de la situation des collectivités territoriales en matière de gouvernance, tant institutionnelle que financière, un rééquilibrage entre le lien de quasi exclusivité avec la métropole et l'Union européenne et la nécessité d'une meilleure insertion dans l'environnement régional et enfin une meilleure prise en compte des spécificités et de la diversité.

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Publié le 01 juillet 2009
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Langue Français
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N° 519
SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 20082009
Enregistré à la Présidence du Sénat le mardi 7 juillet 2009
RAPPORT D’INFORMATION
FAIT
au nom de la mission commune d’information sur lasituation des départements (1) d’outremer,
Par M. Éric DOLIGÉ,
Sénateur.
(1) Cette mission est composée de :LarcherM. Serge , président; MM. Daniel Marsin,Michel Mercier*, Georges Patient,Henri de Raincourt*, Mme Odette Terrade, viceprésidents ;MM. Gaston Flosse, Marc Massion, Mme Catherine Procaccia, JeanPaul Virapoullé, secrétaires ;M. Philippe Adnot, Mme Michèle André, MM. JeanEtienne Antoinette, David Assouline, Gilbert Barbier, Michel Bécot, JeanPierre Bel, Mme Nicole Borvo CohenSeat, MM. Gérard César, Christian Cointat, Yvon Collin, Denis Detcheverry, Mme Catherine Dumas, MM. Bernard Frimat, Christian Gaudin, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Charles Guené, Mme Gélita Hoarau, MM. Claude Lise, Roland du Luart, Mme Lucienne Malovry, MM. Philippe Marini, Marc Massion, JeanFrançois Mayet, Mme Lucette MichauxChevry, MM. Albéric de Montgolfier, Mme AnneMarie Payet, MM. Daniel Raoul, Bernard Saugey, Simon Sutour et Richard Tuheiava.
* MM. Michel Mercier et Henri de Raincourt ont été nommés membres du Gouvernement le 23 juin 2009.
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S O M M A I R E
Pages
LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D’INFORMATION.................................................... 13
INTRODUCTION......................................................................................................................... 21
I. ASSAINIR LA SITUATION DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER EN RESTAURANT LA GOUVERNANCE................................................................................... 24
A. VERS UNE MEILLEURE PERTINENCE DE L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE ET ADMINISTRATIVE ....................................................................... 24 1. Favoriser l’aménagement du principe d’assimilation.............................................................. 24 a) L’application « adaptée » du droit de la République aux départements d’outre-mer............ 25 b) Des possibilités d’adaptation récemment renforcées ........................................................... 28 (1) Une évolution vers davantage de souplesse........................................................................... 28 (2) Une mise en œuvre encore embryonnaire............................................................................. 31 c) Une assimilation institutionnelle source de complexité et d’antagonismes stériles.............. 33 2. Une évolution institutionnelle ou statutaire souhaitable et souhaitée par plusieurs DOM....................................................................................................................................... 35 a) Une faculté d’évolution offerte depuis 2003 par la Constitution ......................................... 36 (1) L’évolution institutionnelle sous le régime de l’assimilation législative adaptée : la collectivité unique ou l’assemblée délibérante unique............................................................ 36 (2) L’évolution statutaire : la transformation d’un DOM en une collectivité d’outre-mer................. 37 b) Une faculté d’évolution soumise au consentement des électeurs des territoires concernés............................................................................................................................ 39 (1) L’absence d’incidence sur le statut communautaire des départements d’outre-mer..................... 39 (2) Le statut organique de la collectivité, décisif pour le maintien des lois sociales......................... 41 c) L’échec des premières tentatives d’évolution en 2003 : les refus populaires en Guadeloupe et en Martinique .............................................................................................. 42 d) Un regain d’intérêt pour l’évolution institutionnelle ou statutaire dans les départements français d’Amérique...................................................................................... 43 (1) La transformation en collectivité régie par l’article 74 : un choix esquissé par la Guyane et la Martinique................................................................................................................ 44 (2) Une volonté d’évolution affirmée mais encore indéfinie en Guadeloupe................................... 50 e) Le choix du statu quo institutionnel à La Réunion .............................................................. 52 3. Pour une meilleure prise en compte des départements d’outre-mer par l’administration de l’État........................................................................................................ 54 a) Pour une administration centrale de mission efficace .......................................................... 54 (1) La nécessité d’une administration centrale spécialement chargée de l’outre-mer........................ 54 (2) La DéGéOM : une réforme perfectible................................................................................. 57 (3) Pour une structure plus souple et réellement interministérielle................................................ 60 b) Restaurer l’efficacité des services déconcentrés ................................................................. 63 (1) Une organisation administrative territoriale qui doit mieux épouser les particularités des départements d’outre-mer.................................................................................................. 63 (2) Une politique d’affectation et de gestion des personnels à réévaluer........................................ 67 (3) Une politique de rémunérations à ajuster.............................................................................. 73
B. FAIRE SORTIR DE L’IMPASSE BUDGÉTAIRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM ................................................................................................... 74 1. Pour un meilleur rendement de la fiscalité locale................................................................... 76 a) Remédier à la faiblesse de la fiscalité directe locale ........................................................... 76 (1) La faiblesse de la fiscalité directe locale dans les budgets locaux ne résulte pas du niveau des taux d’imposition.............................................................................................. 76
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(2) Mieux identifier les bases de la fiscalité directe locale........................................................... 79 (3) Améliorer le recouvrement de la fiscalité locale.................................................................... 80 b) Préserver et accroître les recettes de la fiscalité indirecte locale ......................................... 81 (1) L’importance de la fiscalité indirecte locale.......................................................................... 81 (2) La nécessité de préserver les recettes de l’octroi de mer......................................................... 82 (a) Le régime de l’octroi de mer.......................................................................................... 82 (b) L’importance de l’octroi de mer pour les régions et les communes des départements d’outre-mer................................................................................................... 82 (c) Les contestations de l’octroi de mer............................................................................... 84 (i) L’octroi de mer et l’Union européenne........................................................................... 84 (ii) L’absence de preuve des effets nocifs de l’octroi de mer sur le niveau des prix............. 85 (d) L’absence d’alternative à l’octroi de mer...................................................................... 86 (3) Accroître le produit des autres recettes fiscales indirectes....................................................... 87 (a) Une hausse de la fiscalité sur les carburants n’est pas opportune................................. 87 (b) La hausse de la fiscalité pesant sur le tabac.................................................................. 89 (c) La création d’une taxe portant sur les jeux d’argent dans les départements d’outre-mer......................................................................................................................... 90 2. Réduire les dépenses de personnel qui grèvent les budgets des collectivités territoriales............................................................................................................................ 93 a) Ajuster les majorations de traitement des personnels territoriaux........................................ 95 (1) L’effet des majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux....................................... 95 (2) Adapter les majorations de traitement à la réalité des surcoûts de la vie dans les départements d’outre-mer.................................................................................................. 96 (3) Compenser aux collectivités territoriales le poids des majorations de traitement........................ 97 b) Améliorer la gestion des effectifs des collectivités territoriales .......................................... 98 (1) Un nombre élevé de fonctionnaires et de contractuels territoriaux........................................... 98 (a) La fonction de « buvard social » des collectivités territoriales...................................... 98 (b) Les autres déterminants des effectifs des collectivités territoriales................................ 99 (2) Inciter les collectivités territoriales à réduire leurs effectifs....................................................100 3. Restaurer les capacités d’investissement des collectivités territoriales...................................101 a) Des difficultés budgétaires qui grèvent principalement les capacités d’investissement des communes .........................................................................................101 (1) La situation globalement très préoccupante des communes des DOM......................................101 (a) Des difficultés à dégager des ressources pour investir...................................................101 (b) Des disparités importantes entre les départements d’outre-mer.....................................102 (2) La moindre gravité de la situation des autres strates de collectivités territoriales.......................102 (a) La situation assainie des régions d’outre-mer................................................................102 (b) Une situation tendue mais soutenable des finances départementales.............................103 (c) La grande hétérogénéité des intercommunalités des départements d’outre-mer.............103 b) Le nécessaire assainissement des finances locales ..............................................................104 (1) Sortir du cercle vicieux du non-paiement des charges sociales................................................104 (a) Un problème méconnu : les dettes sociales des collectivités territoriales des départements d’outre-mer...................................................................................................104 (b) Résoudre le problème en responsabilisant les collectivités territoriales........................106 (2) Favoriser le redressement financier des communes des départements d’outre-mer.....................107 (a) L’activité soutenue des chambres régionales des comptes des régions d’outre-mer......................................................................................................................................107 (b) Renforcer les dispositifs de redressement financier des collectivités territoriales.........................................................................................................................109 (i) Les contrats « Cocarde »................................................................................................109 (ii) Les contrats d’accompagnement spécifiques à la Guyane..............................................110 (iii) Le suivi de ces dispositifs.............................................................................................111
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II. REMODELER LES GRANDS ÉQUILIBRES POUR RELANCER ET FONDER LE DÉVELOPPEMENT DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER....................................112
A. LA NÉCESSITÉ DE RÉÉQUILIBRAGES INTERNES POUR CRÉER LES CONDITIONS D’UN DÉVELOPPEMENT SOLIDE ................................................................112 1. Une vulnérabilité et des dérèglements liés aux spécificités du tissu économique des départements d’outre-mer.......................................................................................................112 a) Un tissu économique fragile ...............................................................................................112 (1) La dépendance de l’économie des départements d’outre-mer à l’égard d’un nombre restreint de domaines d’activité..........................................................................................112 (2) La prédominance des très petites entreprises dans le tissu économique des DOM......................116 (3) Un processus dynamique de création d’entreprises pondéré par un fort taux de mortalité............116 b) La question cruciale des prix : une solution à double détente : concurrence et surtout transparence............................................................................................................118 (1) Le niveau et les mécanismes de formation des prix constituent une préoccupation majeure outre-mer.............................................................................................................118 (a) Le niveau et les mécanismes de formation des prix ont été au cœur des conflits sociaux qui ont paralysé les départements d’outre-mer au cours des derniers mois............118 (i) Les prix, étincelle du conflit social.................................................................................118 (ii) Les prix, sujet majeur des négociations de sortie de crise et aujourd’hui encore au centre des préoccupations en outre-mer....................................................................123 (b) Les différences de prix sont réelles entre les DOM et la métropole, mais également entre les départements d’outre-mer eux-mêmes..................................................124 (i) Les écarts de prix des produits de première nécessité ne peuvent que susciter des interrogations..........................................................................................................124 (ii) Les autres prix sur la sellette.........................................................................................126 (2) Le renforcement de la concurrence connaît les limites de la spécificité des marchés ultramarins.......................................................................................................................128 (a) La concurrence doit aujourd’hui être renforcée dans un certain nombre de secteurs économiques..........................................................................................................128 (i) Des secteurs clés de l’activité économique des départements d’outre-mer sont dominés par une entreprise............................................................................................128 (ii) Les lacunes de l’action des services de l’État en matière de concurrence......................132 (b) Le renforcement de la concurrence connaît cependant des limites objectives dans les DOM......................................................................................................................133 (i) Le renforcement de la concurrence doit parfois être concilié avec d’autres impératifs : l’exemple du prix du carburant...................................................................133 (ii) Un obstacle à une large concurrence résultant de la spécificité des départements d’outre-mer : l’étroitesse des départements d’outre-mer..........................135 (iii) Des solutions complémentaires pour faire baisser les prix...........................................136 (3) La priorité : assurer une véritable transparence des mécanismes de formation des prix outre-mer.........................................................................................................................139 (a) La mise en place d’outils statistiques permettant une réelle surveillance du niveau et de la formation des prix.......................................................................................140 (i) Des outils permettant le suivi du niveau des prix............................................................140 (ii) La nécessaire mise en place d’outils de surveillance de la formation des prix...............141 (iii) La nécessaire évaluation de l’impact de l’octroi de mer sur les prix............................144 (b) La mise en place d’un véritable service de la transparence des prix dans les départements d’outre-mer...................................................................................................145 (i) La multiplication d’initiatives ponctuelles au cours des derniers mois...........................145 (ii) La mise en place d’un véritable service de la transparence...........................................146
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2. Mener de front le renforcement des secteurs traditionnels et le développement des secteurs d’avenir....................................................................................................................150 a) Bâtir un socle d’activité en confortant les secteurs traditionnels structurants : l’exemple de l’agriculture et de la pêche ............................................................................150 (1) Les spécificités de l’agriculture et de la pêche des départements d’outre-mer............................150 (a) État des lieux et nature de l’agriculture et de la pêche..................................................150 (b) Le poids du secteur primaire dans les départements d’outre-mer..................................151 (c) Une production loin de satisfaire la consommation locale.............................................153 (d) Un secteur qui demeure fragile......................................................................................154 (2) Des initiatives locales doivent permettre de soutenir le développement de l’agriculture et de la pêche.......................................................................................................................155 (a) L’amélioration des infrastructures dans le secteur de la pêche......................................156 (b) La mise en place d’interprofessions et l’organisation des filières..................................156 (c) La diversification des activités.......................................................................................157 (3) L’État doit accompagner l’action des acteurs locaux par un certain nombre d’initiatives............158 (a) Un préalable : assurer un environnement favorable aux activités piscicoles................159 (b) Un véritable plan de restauration de l’espace agricole avec l’objectif d’un doublement de la surface agricole utile (SAU)....................................................................159 (c) Lever les verrous empêchant d’exploiter les richesses naturelles...................................161 (d) Étendre aux DOM les dispositifs métropolitains de garantie.........................................162 (e) Mieux prendre en compte les spécificités de l’agriculture et de la pêche ultramarines au niveau européen........................................................................................162 (f) Renforcer le soutien à la recherche en matière agronomique.........................................164 b) Les axes d’avenir pour fonder le développement endogène : les gisements du développement durable .......................................................................................................165 (1) L’environnement : richesse, fragilité et potentiel des DOM....................................................165 (a) L’outre-mer, trésor environnemental.............................................................................165 (b) Un environnement fragile..............................................................................................168 (i) Des risques naturels variés.............................................................................................168 (ii) Des risques liés à l’activité humaine.............................................................................169 (c) Le potentiel des DOM en matière d’énergies renouvelables...........................................169 (2) Faire des DOM des modèles environnementaux....................................................................171 (a) Les initiatives en cours..................................................................................................171 (i) L’ambition du « Grenelle de l’environnement »..............................................................171 (ii) Des initiatives locales : l’exemple du projet GERRI......................................................172 (b) Conforter les initiatives prises en faveur du développement durable..............................173 (i) Le renforcement du soutien aux énergies renouvelables.................................................173 (ii) L’environnement et l’énergie, secteurs clé de la coopération régionale........................174 (iii) L’amélioration de la répartition des compétences en matière de transport...................174 (3) La valorisation de l’atout environnemental : une chance pour le développement économique......................................................................................................................175 (a) L’environnement, atout pour le développement de certaines activités existantes ou d’avenir..........................................................................................................................175 (b) L’environnement, secteur économique d’avenir.............................................................176 (i) L’environnement, secteur prioritaire des zones franches d’activités...............................176 (ii) La mobilisation de l’ensemble des acteurs afin de constituer dans les départements d’outre-mer des pôles d’excellence en matière de développement durable...........................................................................................................................177 3. Mobiliser les acteurs et combiner les moyens pour dynamiser les atouts................................178 a) Le rôle d’accompagnement de l’État ...................................................................................178 (1) Les adaptations de la législation nationale afin de prendre en compte les spécificités des départements d’outre-mer..................................................................................................178 (a) Un préalable : la stabilité à moyen terme de la législation fiscale applicable aux départements d’outre-mer.............................................................................................178
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(b) L’évaluation de l’application de certains dispositifs dans les départements d’outre-mer : l’exemple de l’auto-entrepreneur..................................................................179 (c) L’amélioration du système d’aides et de garantie aux petites entreprises......................180 (2) Faire sauter certains verrous : le cas du schéma minier guyanais.............................................181 (3) Permettre aux collectivités territoriales de bénéficier pleinement des subventions de l’État et de l’Union européenne..........................................................................................182 (a) Les obstacles dans l’obtention des subventions de l’État...............................................182 (b) Préfinancer les subventions et soutenir techniquement les collectivités territoriales.........................................................................................................................183 b) L’impulsion locale pour valoriser les atouts du territoire ....................................................184 (1) Faciliter l’accès au crédit bancaire.......................................................................................184 (a) Des difficultés d’accès au crédit qui limitent l’impulsion locale....................................185 (b) Un endettement des collectivités territoriales relativement limité..................................185 (c) Mettre à l’étude un fonds de garantie, par l’État, des emprunts des collectivités territoriales.........................................................................................................................186 (2) Définir des projets et assurer un cadre favorable à l’activité économique..................................186 (a) Il revient aux acteurs locaux de déterminer les potentialités de leurs territoires et mettre en œuvre les projets correspondants.....................................................................186 (b) L’accompagnement et la formation des chefs d’entreprises...........................................188 (c) La nécessaire programmation des projets structurants..................................................189 c) Une priorité : la formation professionnelle doit fédérer toutes les énergies .........................190 (1) La taille et l’isolement relatif des départements d’outre-mer doivent permettre de trouver des solutions rapides et adaptées..............................................................................191 (2) La mobilité au service de la formation et de l’insertion professionnelles..................................192 (a) La mobilité, essentielle pour les habitants, doit aussi s’orienter vers les pays proches pour en améliorer l’efficacité.................................................................................192 (b) L’ANT : un opérateur peu performant, mais en transformation.....................................193 (i) Des missions ambitieuses, des résultats très limités........................................................193 (ii) La signature de la convention d’objectifs et de moyens 2009-2011 : un nouveau souffle pour l’ANT ?.......................................................................................................195 (3) Le service militaire adapté : un modèle pour un public par définition restreint..........................197 (a) Le succès du service militaire adapté.............................................................................197 (i) Le « chaînon manquant »................................................................................................197 (ii) Un dispositif qui a fait ses preuves................................................................................197 (b) De nouveaux objectifs bien ambitieux............................................................................198 (i) Un dispositif promis à un bel avenir : les annonces gouvernementales...........................198 (ii) Jusqu’où ne pas compromettre un dispositif aujourd’hui performant ?.........................199
B. L’IMPÉRATIF D’UNE MEILLEURE INSERTION RÉGIONALE DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER, NON EXCLUSIF DU MAINTIEN D’UN LIEN DE CONTINUITÉ RENFORCÉ AVEC LA MÉTROPOLE ET L’UNION EUROPÉENNE .........................................................................................................................200 1. Renforcer le lien de continuité territoriale..............................................................................200 a) La continuité territoriale : une exigence de service public d’accessibilité des personnes............................................................................................................................200 (1) Des dispositifs de continuité territoriale imparfaits................................................................200 (2) Un service public d’accessibilité des personnes encore à construire.........................................203 b) Pour une acception élargie du principe de continuité territoriale.........................................205 (1) La continuité des biens......................................................................................................205 (2) La continuité intra- et inter-DOM........................................................................................206 (3) La continuité numérique.....................................................................................................206 2. Pour une approche renouvelée des relations avec l’Union européenne...................................207 a) Le statut de région ultrapériphérique : une chance pour les départements d’outre-mer .....................................................................................................................................208 (1) Une spécificité reconnue tardivement par l’Union européenne................................................208
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(2) Des régions distinctes des « pays et territoires d’outre-mer »..................................................211 (3) L’importance des financements européens............................................................................214 b) Une prise en compte encore trop insuffisante des spécificités des régions ultrapériphériques ...............................................................................................................222 (1) L’exemple archétypique des accords de partenariat économique avec les pays de la zone Afrique-Caraïbes –Pacifique (ACP).....................................................................................224 (2) L’avenir de l’octroi de mer : une menace plus franco-française qu’européenne.........................228 (3) Un enjeu majeur : les départements d’outre-mer continueront-ils à pouvoir bénéficier des fonds structurels après 2014 ?.......................................................................................232 c) Pour une approche renouvelée et plus percutante de la politique européenne en faveur des régions ultrapériphériques .................................................................................235 (1) Un nouveau rapport de force au sein du Conseil peu favorable aux régions ultrapériphériques.............................................................................................................235 (2) Pour une meilleure défense des intérêts des départements d’outre-mer à Bruxelles....................239 (3) Un nouveau paradigme à valoriser : les régions ultrapériphériques, un atout pour l’Europe..........................................................................................................................244 3. L’impérieuse nécessité d’une meilleure insertion régionale....................................................248 a) Une préoccupation récente ..................................................................................................248 (1) Les partenaires naturels des départements d’outre-mer...........................................................249 (i) La coopération régionale dans les Caraïbes...................................................................249 (ii) La coopération régionale dans l’océan Indien...............................................................253 (2) Une large palette d’outils en matière de coopération institutionnelle........................................257 (a) Les accords bilatéraux ou multilatéraux........................................................................257 (b) Les ambassadeurs délégués à la coopération régionale.................................................259 (c) Les différents financements de la coopération régionale................................................259 b) Une insertion qui reste encore balbutiante ..........................................................................262 (1) Des échanges économiques encore très faibles......................................................................262 (2) Les freins à la coopération régionale....................................................................................269 (a) Les limites institutionnelles............................................................................................269 (b) Les écarts de niveaux de vie...........................................................................................270 (c) Les autres obstacles.......................................................................................................272 c) Pour une politique d’insertion régionale plus ambitieuse ....................................................273 (1) Un enjeu majeur................................................................................................................273 (i) Une nécessité économique..............................................................................................273 (ii) Des intérêts réciproques................................................................................................273 (iii) Un enjeu pour l’influence de la France et la francophonie...........................................273 (2) Des outils existants à développer.........................................................................................273 (3) La nécessité de s’appuyer sur des projets concrets.................................................................275 (4) Pour une politique européenne de « grand voisinage »...........................................................282
III. RELEVER LES DÉFIS POUR PRÉPARER L’AVENIR.....................................................284
A. LE DÉFI DÉMOGRAPHIQUE : LA JEUNESSE DES POPULATIONS, CLÉ DE L’AVENIR ................................................................................................................................284 1. La jeunesse des populations, une donnée cruciale...................................................................285 a) Un remarquable dynamisme démographique.......................................................................285 (1) L’ « envolée » guyanaise....................................................................................................286 (2) La Réunion face à la perspective d’un million d’habitants......................................................286 (3) Les effets différés de la transition démographique aux Antilles...............................................287 b) Des flux migratoires atypiques ...........................................................................................288 (1) Les départements d’outre-mer : terres d’immigration.............................................................288 (2) Les migrations entre les départements d’outre-mer et la métropole..........................................291 c) Des effets amplifiés sur des économies locales fragiles ......................................................292 (1) Les jeunes, premières victimes du chômage..........................................................................293 (2) Des effets dévastateurs sur les sociétés locales......................................................................295
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2. La formation des jeunes, un enjeu capital...............................................................................297 a) Une formation initiale en décalage......................................................................................298 (1) Des écarts de résultats importants avec les niveaux métropolitains..........................................298 (2) Des échecs pénalisants pour l’avenir....................................................................................303 (a) Un niveau élevé d’illettrisme.........................................................................................304 (b) Un niveau inacceptable d’échec scolaire.......................................................................305 (3) Des moyens insuffisamment adaptés aux réalités locales........................................................307 (a) Le personnel enseignant.................................................................................................308 (b) Les programmes et les méthodes....................................................................................310 (c) Les constructions scolaires............................................................................................313 b) L’enseignement supérieur face au défi de l’insertion professionnelle .................................316 (1) Un redimensionnement nécessaire.......................................................................................316 (a) Des statuts à moderniser................................................................................................316 (b) Des personnels à diversifier...........................................................................................318 (2) Une vie étudiante matériellement plus difficile pour les jeunes ultramarins..............................319 (3) Une offre de formations insuffisamment ajustée au marché de l’emploi...................................324 (a) Un nombre restreint de filières......................................................................................325 (b) Une relative inadéquation des formations au marché du travail....................................326
B. LE DEVOIR DE L’ÉTAT D’ASSUMER SES RESPONSABILITÉS EN PRENANT PLEINEMENT EN COMPTE LES SPÉCIFICITÉS DES DOM.................................................330 1. Adapter les concours financiers de l’État aux spécificités des collectivités territoriales des départements d’outre-mer.............................................................................330 a) Des charges nécessairement plus élevées que celles des collectivités métropolitaines ...................................................................................................................330 (1) Des compétences plus larges que celles des collectivités métropolitaines.................................330 (2) Une situation sociale qui implique des dépenses importantes..................................................335 (a) Les dépenses sociales pèsent fortement sur les dépenses de fonctionnement..................335 (b) Le problème de la sous-compensation par l’État des transferts de compétences............336 (3) Des besoins en dépenses d’investissement résultant d’une situation historique, géographique et démographique spécifique..........................................................................337 b) Réexaminer l’adaptation des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales des départements d’outre-mer ..........................................................................339 (1) Les départements d’outre-mer bénéficient déjà d’importantes dotations de l’État......................339 (a) Des règles de droit commun plutôt favorables aux départements d’outre-mer...............339 (b) Une spécificité guyanaise : le plafonnement de la part de la DGF proportionnelle à la superficie............................................................................................340 (c) Le bénéfice de règles plus favorables pour le calcul de certaines dotations...................341 (i) Un régime préférentiel pour les dotations de péréquation des communes.......................341 (ii) La garantie de maintien du niveau de certaines dotations aux départements d’outre-mer....................................................................................................................341 (iii) La DGF des régions.....................................................................................................342 (iv) Des dotations spécifiques..............................................................................................343 (d) Le bénéfice des dotations européennes...........................................................................343 (2) Plusieurs pistes d’améliorations doivent toutefois être mises en œuvre.....................................344 (a) Le devoir de l’État d’assumer pleinement ses responsabilités régaliennes, en contrepartie d’une meilleure gestion des collectivités territoriales.....................................344 (b) Garantir une juste évaluation de la population réelle pour le calcul du montant des dotations.......................................................................................................................345 (c) Favoriser, par des dotations spécifiques, l’initiative des collectivités territoriales.........................................................................................................................346 (d) Outre l’adaptation des dotations, adapter les normes....................................................346
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2. Vers une meilleure prise en charge par l’État de ses missions de régulation..........................347 a) La crise aiguë du logement......................................................................................................347 (1) Un constat édifiant et alarmant...................................................................................................347 (a) La construction de logements en nombre très insuffisant par rapport aux demandes, principalement dans le secteur social.................................................................348 (b) Des contraintes géographiques et sociales spécifiques..................................................350 (c) Des coûts de construction plus élevés qu’en métropole..................................................351 (2) Les réponses de la LODEOM..............................................................................................352 (a) Les critiques de la défiscalisation et la recherche de l’efficacité...................................352 (b) Les principales mesures de la loi de développement économique des outre-mer............354 (3) Les points qui restent à approfondir.....................................................................................356 (a) Une évaluation à conforter voire à organiser................................................................356 (b) L’implication des acteurs nationaux..............................................................................356 (c) Le problème du foncier et de l’aménagement urbain......................................................357 (d) Le problème des moyens d’action des collectivités territoriales.....................................362 (e) De trop nombreuses décisions prises nationalement ne sont pas adaptées au contexte local mais sont coûteuses pour les opérateurs.......................................................362 (i) Les nouveaux paramètres de la ligne budgétaire unique (LBU) se révèlent mal adaptés...........................................................................................................................363 (ii) Les normes et règles techniques pèsent lourdement sur les finances des bailleurs et des promoteurs............................................................................................363 b) Un effort important est à fournir en matière de santé publique et de prise en charge des personnes âgées ............................................................................................................365 (1) La situation sanitaire des départements d’outre-mer présente de fortes spécificités....................365 (2) L’urgence de la mise en œuvre du plan « santé outre-mer »....................................................367 (a) Combler les retards.......................................................................................................368 (b) Adapter la politique de santé aux spécificités locales....................................................370 (3) L’importance croissante de la prise en charge des personnes âgées et handicapées : le secteur médico-social........................................................................................................373 c) La protection sociale : une juste évaluation du RSA et du RSTA ........................................374 (1) La quasi-totalité des prestations sociales a été alignée sur celles de métropole..........................374 (2) L’importance des prestations sociales..................................................................................375 (3) Le lancement du revenu supplémentaire temporaire d’activité et son évaluation comparée avec le revenu de solidarité active........................................................................377 d) Un niveau inquiétant d’immigration irrégulière ..................................................................378 (1) Des situations très contrastées selon les départements d’outre-mer..........................................378 (2) Une poursuite nécessaire de l’adaptation des moyens de l’État................................................382 (a) Des efforts réels.............................................................................................................382 (b) Des marges de progrès certaines...................................................................................385 e) Des atteintes à l’ordre public spécifiques qui appellent des réponses appropriées ...............387 (1) Des atteintes à l’ordre public d’une nature particulière...........................................................387 (2) Une réponse de l’État à renforcer........................................................................................390 (a) Poursuivre l’adaptation des moyens aux contraintes opérationnelles des territoires............................................................................................................................391 (b) Favoriser la coopération transfrontalière......................................................................393 3. Une meilleure reconnaissance des outre-mer : la diversité culturelle, une richesse à valoriser.................................................................................................................................395 a) Des identités fortes, expressions de la diversité française ...................................................395 (1) L’histoire des départements d’outre-mer, genèse d’identités fortes et diversifiées......................395 (2) La richesse culturelle des départements d’outre-mer, un atout pour l’avenir..............................397 b) Une reconnaissance encore incomplète : la justification d’une démarche plus volontaire ...........................................................................................................................400 (1) L’adoption de mesures symboliques fortes mais récentes.......................................................400 (2) La nécessité d’aller plus loin..............................................................................................406