Commission d'accès aux documents administratifs : rapport d'activité 2011

Commission D'Accès Aux Documents Administratifs

Description

Le rapport d'activité pour l'année 2011 présente : l'analyse des principales questions juridiques qui ont été soumises à la Commission ainsi qu'un développement sur la notion de données à caractère personnel dans la loi du 17 juillet 1978 et qu'une analyse de l'efficacité de prévention contentieuse de la CADA ; un bilan chiffré de son activité (avis et conseils rendus, missions d'information et d'expertise) ; et un point d'information sur le réseau des personnes responsables de l'accès et de la réutilisation des données publiques.

Sujets

• CADA
• Autorité administrative indépendante
• Tribunal administratif
• Traitement de données
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 août 2012
• Nombre de lectures: 10
• Licence : En savoir +
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 2 Mo

Extrait

Commission  d’accès aux  d o c u m e n t s  administratifs

R a p p o r t d’activité 2011

Commission d’accès aux documents administratifs

Rapport d’activité

2011



La commission daccès aux documents administratifs doit faire la synthèse dexigences qui peuvent paraître contradictoires, mais qui en réalité ne le sont pas parce que, de fait, elles sont complémentaires dans des proportions il est vrai variables. La commission est, dabord et fondamentalement, la commission de la transparence administrative. Elle doit, toutefois, concilier cette mission avec la légitime protection des secrets énumérés à larticle 6 de la loi du 17 juillet 1978 et avec celle des données à caractère personnel. Cet exercice la conduit à constater, presque à chacune de ses séances, que la sphère publique parce quelle est celle des exigences de la Démocratie attire vers la transparence et que, par exemple dans le domaine de la fonction publique ou dans celui des fonds publics, le curseur quelle manie doit en tenir compte. Cest là vraiment la spécicité de la culture de la commission. La commission a, ensuite, un rôle précontentieux. Mais leltre ne doit évidemment pas être un obstacle à laccès au juge. Il ne lest à aucun degré si  comme cela me semble être le cas  les avis de la commission facilitent laccès aux documents lorsque ceux-ci sont communicables. Il sagit de trier le bon grain et de persuader en motivant solidement. La commission évite ainsi bien des litiges inutiles et facilite laccès aux documents administratifs ou la réutilisation des informations publiques. Sur ces deux points  équilibre entre la transparence et la protection des données, équilibre entre la mission deltrer et celle de faciliter laccès  tous ceux qui sintéressent à la transparence administrative et à la maîtrise des contentieux pourront lire les considérations du présent rapport consacrées au rôle de la commission dans la protection des données à caractère personnel ainsi que celles consacrées à son rôle précontentieux qui savère très efcace. Avec des moyens très raisonnables et un rôle consultatif, la commission parvient, je crois, à ses  convaincre, autre grande exigence de la vie démocratique.ns :

Serge Daël Président de la commission daccès aux documents administratifs

3

4

C   a c c è s do m m i s s i o n o c u m e n t s d u x a  R a p p o r t a d m i n i s t r a t i f s 2 0 1 1 d  a c t i v i t é

Ont participé à la rédaction du rapport : Nicolas Polge, Anne Josso, Camille Davaux, Jean-François Charef et Baptiste Henry.

Sommaire

■ Avant-propos ■ chiffres clés de l’année 2011 Les

Première partie Les questions de droit en 2011 ■notion de données à caractère personnel dans la loi CADA Point sur la Une apparition tardive et une entrée limitée de la notion de données à caractère personnel dans le dispositif de la loi CADA La doctrine de la CADA sur les données à caractère personnel ■ principaux  Lesavis et conseils de la commission en 2011 Sur les questions générales : champ d’application et modalités d’accès Sur les domaines d’application En matièrede réutilisationdes informations publiques ■ Le juge administratif et l’accès aux documents administratifs L’actualité jurisprudentielle des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel Les décisions du Conseil d’État L’efficacité de la CADA dans la prévention du contentieux

3 6

7 8 8 11 15 15 18 41

45 45 51 53

Deuxième partie Les pôles d’activité de la CADA 61 ■ reste centrée L’activité sur le rôle de recours administratif précontentieux63 ■une stabilisation autour de 5 000 dossiers par an Vers 64 Une nouvelle hausse du nombre de dossiers instruits67 L’évolution dans la nature des litiges portés devant la CADA69 Les autorités administratives qui sollicitent des conseils74 Les saisines sont majoritairement le fait des particuliers75 Les administrations sollicitées et l’objet des demandes78 L’orientation des avis rendus par la commission80 Les suites réservées aux avis de la commission85 Un allongement du délai de traitement des saisines87 ■ attentes plus fortes en matière d’information et de conseil Des89 Les demandes d’information89 La refonte du site Internet92 La nouvelle application de gestion informatique93 L’élargissement du réseau des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs94 Formation et expertise95 ■ Moyens de fonctionnement et organisation97 De nombreux mouvements en 201197 Le coût de la commission97

■ Composition de la commission

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5

6

C  d a p p o r t  R d m i n i s t r a t i f s 0 1 1 2  a c t i v i t é a  a c c è s do m m i s s i o n a o c u m e n t s d u x

LES CHIFFRES CLÉS DE L’ANNÉE 2011

Dossiers enregistrés dont demandes davis dont consultations Principaux thèmes  urbanisme(PLU, autorisations individuelles...)  fonction publique(dossier de fonctionnaires...)  affaires sociales(dossier médical ou dallocataire...)  ordre public  contrats et marchés(dossier dappel doffres...)  environnement(pollution, risque...)  industrie   vie locale(délibérations, budget et comptes...) Demandeurs (avis)  personnes physiques  personnes morales de droit privé Administrations mises en cause  État  communes  établissements publics territoriaux Sens des avis  favorable à la communication  sans objet(document communiqué, désistement...)  défavorable Suites des avis avis suivis   non suivis(ou ne pouvant pas lêtre)  sans réponse Durée moyenne de traitement des demandes davis Personnes responsables de laccès désignées dans les administrations(1 er juin 2012) Nombre de demandes de renseignements traitées (par courrier et par courriel)

4 982 4827 155

17,0 14,7 13,2 8,3 7,6 7,1 5,3 5,0

67,2 32,5

32,5 31,5 17,3

46,5 33,2 8,4

54,3 11,4 33,3 39,9

1 560

5 600

C  o c u m e n t s d u x a  a c c è s do m m i s s i o n d m i n i s t r a t i f s a R a p p o r t d  a c t i v i t é 2 0 1 1

Première partie

LES QUESTIONS  DE DROIT EN 2011

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C  0 1 1 u x d  a c c è s ao m m i s s i o n d  a c t i v i t é 2 a p p o r t d d m i n i s t r a t i f s  R o c u m e n t s a

POINT SUR LA NOTION DE DONNÉES

À CARACTÈRE PERSONNEL DANS LA LOI CADA

Larticle 20 de la loi du 17 juillet 1978 plus sur le droit daccès que sur son périmètre le cone à la CADA, autorité administrative  législateur nignorait évidemment pas les limites indépendante, une mission de veille générale  de ce droit. Mais dans leur dénition les termes qui englobe :  de « données à caractère personnel » napparais-  la liberté daccès aux documents administra-  saient pas. Ils ne sont apparus que tardivement. tifs et aux archives publiques ;  lapplication des règles relatives à la réutilisa- tion des informations publiques. De cette mission générale de veille Une apparition tardive l d e é s c d o i u v l e e r n s t p e o n u a v u o t i a rs n  t c  o d n e  céilénseetcnsed làsé c :o p n é s o i m ismmcoa et une entrée limitée é é m a ettredesavispour l r  é e p xe o r n ci d c r e e   d a  u u x n  r s e ai c s o in ur e s s   de la notion de données res à c p o r nt l e a n b t l i e e s u  x o  bli l g o a r t s o q i uunepersonneentend à caractère personnel c a o d n m t i e n s i t s e t r r  at l i e f   r o ef u us à   d u  n a  cc d è o s cu à me u n n t   d d o a c r u ch m i e v n es t  dans le dispositif publiques ou encore entend contester une de la loi CADA décision défavorable en matière de réutilisa- tion dinformations publiques ; Une terminologie absente  iniger des sanctions en cas dinfraction à dans la version initiale de certaines des règles de réutilisation des infor- la loi du 17 juillet 1978 mations publiques ;  Actuellement, il est fait référence aux rép i o t n és d  r p e u a b u li xd e e s m e a t n  d p e r s o  p d o e s c er o  n a s u u  l g ta o ti u o v n e  r d n e e s -  donnéespersonnellesparlesarticles7et13de a m u e to n r tdesmodi qu tionsdesdispositionslégis- laloi,cest-à-diredanslesdispositionsrelatives ca à  la publication ou à la réutilisation, mais nulle- t dans l sitions des articles 2 et 6 l c a è t s i  v a e u s x o  u d r o è c g u le m m en e t n s t  a a ir d e m s i r n el is a t ti r v at e i s f  s a  u o d u r a oi u t  d d  r a o c i - t d m o e n n tlacomb e i s n  ai d s is o p n o déterminecequiestouvert de réutilisation des informations publiques ou  au droit daccès individuel ou ny est pas ouvert. encore lui proposer toutes mesures de nature à  Ce nest pas que  pour emprunter le langage en faciliter lexercice.  des mathématiques  lensemble des informa- La transparence de laction administra-  tions protégées par larticle 6 (qui restreint le tive est lesprit de la loi du 17 juillet 1978. On  droit daccès ouvert par larticle 2) et lensemble ne sétonnera donc pas quelle imprègne de  des informations rentrant dans la dénition des manière prépondérante la culture de la CADA  données à caractère personnel ne se recoupent chargée dappliquer une loi qui ouvre les portes  pas pour partie dans une « intersection ». Cest de la maison en afrmant la liberté daccès aux  bien plutôt que le recouvrement nest, comme il documents administratifs et le droit à la réuti-  se doit dans une intersection, que partiel. Et on lisation des informations quils comportent, et  expliquera pourquoi ultérieurement. qui organise sa visite en envisageant la diffu-  Quoi quil en soit, dans sa version initiale sion publique et la publication des documents,  la loi du 17 juillet 1978 comporte seulement la leur inscription dans des répertoires ainsi que la  distinction entre le document de caractère non mise en place dun réseau de personnes respon-  nominatif, qui est communicable, et le docu- sables de laccès aux documents administratifs.  ment nominatif, qui ne lest pas et le devien- En consacrant en 1978 cette liberté nouvelle,  dra, dès la modication de la loi en 1979, mais qui mettait  à la personne concernée. Cette uniquement n à des siècles de secret adminis- tratif, par une loi qui, pour ce motif, insistait  exclusion à lorigine des documents nominatifs

évoque les données à caractère personnel puisque aussi bien constitue une donnée à caractère personnel, selon larticle 2 de la loi 78-17 du 6 janvier 1978 (dite « loi CNIL ») et la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995, « toute information relative à une personne physique identiée ou qui peut être identiée, directement ou indirectement, par référence à un numéro didentication ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres ». Il sagit, néan- moins, dun « faux ami ». Laissant provisoire- ment la question du champ dapplication de la loi CNIL, distinct de celui de la loi CADA, il sufra en effet de constater que dès le départ la doctrine de la CADA, conrmée par celle du Conseil dÉtat, a donné du document nomi- natif une dénition, ultérieurement conrmée par le législateur, excluant que la seule mention du nom dune personne dans un document administratif sufse à en faire un document nominatif au sens de la loi du 17 juillet 1978 et comme tel non communicable aux tiers. Une entrée récente liée à la rencontre des champs d’application respectifs de la loi CADA et de la loi CNIL Cest lordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 qui, à loccasion de lintroduction dans la loi CADA de dispositions relatives à la réutili- sation des informations publiques a introduit à deux reprises dans cette loi des dispositions protectrices des données à caractère personnel. À larticle 7 dabord, relatif à la publica- tion. Alors que la rédaction des dispositions initiales relatives à la publication, initialement insérées à larticle 9 de la loi, et qui, au demeu- rant renvoyaient à un décret en Conseil dÉtat, ne faisaient aucune allusion ni aux mentions actuellement protégées par larticle 6 ni aux données personnelles, le nouvel article 7 résul- tant de lordonnance du 6 juin 2005 était ainsi rédigé : «Font lobjet dune publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les administrations mentionnées à larticle 1 er  peuvent en outre rendre publics les autres documents administratifs quelles élaborent ou détiennent.

L e s q u e s t i o n s d e d r o i t e n 2 0 1 1

Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents administratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ dapplication de lar- ticle 6 ne peuvent être rendus publics quaprès avoir fait lobjet dun traitement an docculter ces mentions ou de rendre impossible lidentication des personnes qui y sont nommées et, dune manière générale, la consulta- tion de données à caractère personnel. Un décret en Conseil dÉtat pris après avis de la commission mentionnée au chapitre III précise les moda- lités dapplication du premier alinéa du présent article. » Après une nouvelle modication par lor- donnance n° 2009-483 du 29 avril 2009, le troisième alinéa  cest lui qui nous intéresse principalement  est ainsi rédigé :« Toutefois, sauf dispositions législatives contraires, les documents admi- nistratifs qui comportent des mentions entrant dans le champ dapplication de larticle 6 ou, sans préjudice de larticle 13, des données à caractère personnel ne peuvent être rendus publics quaprès avoir fait lobjet dun traite- ment an docculter ces mentions ou de rendre impossible lidentication des personnes qui y sont nommées. » À larticle 13 ensuite, relatif à la réutili- sation, dont les deux versions successives se présentent ainsi : « Art. 13.  La réutilisation dinformations publiques comportant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée, relative à linformatique, aux chiers et aux libertés. Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire lobjet dune réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si lautorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut danonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet. » (Ordonnance du 6 juin 2005) et, après inter- version des deux alinéas : « Art. 13.-Les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire lobjet dune réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si lautorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut danonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet. La réutilisation dinformations publiques compor- tant des données à caractère personnel est subordonnée au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à linformatique, auxchiers et aux libertés. »(Ordonnance du 29 avril 2009).

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