La politique de formation continue des agents de l Etat et des hôpitaux : rapport de l instance d évaluation
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La politique de formation continue des agents de l'Etat et des hôpitaux : rapport de l'instance d'évaluation

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Description

Lors du Comité interministériel à la réforme de l'État du 12 octobre 2000, le Premier ministre a décidé de lancer une évaluation de la politique de formation continue des agents de l'État et des hôpitaux en lui assignant trois objectifs principaux : fournir une appréciation qualitative de la formation continue, analyser l'articulation entre la politique de gestion des ressources humaines et les objectifs de formation continue et s'assurer que l'effort consenti répond effectivement aux enjeux auxquels sont confrontées les administrations. Le rapport d'évaluation s'appuie sur les réflexions menées au sein de l'instance, sur les auditions réalisées, et sur un certain nombre de travaux commandés par l'instance. L'instance d'évaluation a constaté que dans la fonction publique d'État comme dans la fonction publique hospitalière, le système de formation continue est à présent relativement bien structuré. Aujourd'hui, la fonction publique peut se prévaloir d'un taux d'accès aux formations supérieur à celui observé dans le secteur privé. Toutefois la formation continue souffre actuellement de plusieurs faiblesses structurelles, à commencer par l'insuffisante distinction des différents types d'actions de formation continue en fonction de leurs objectifs. Elle reste par ailleurs insuffisamment intégrée aux autres dimensions de la gestion des ressources humaines, insuffisamment articulée à la formation initiale, déconnectée du déroulement de carrière des agents, conçue presque toujours indépendamment des exercices de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC). L'instance d'évaluation préconise de distinguer clairement les différents types d'actions de formation en fonction de leurs objectifs, de multiplier les modalités et les occasions d'apprentissage et de mettre en place les conditions et les outils indispensables à une gestion performante de la formation continue des agents.

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Publié le 01 octobre 2003
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Exrait

CONSEIL NATIONAL DE LÉVALUATION COMMISSARIAT GÉNÉRAL DUPLAN
Rapport d évaluation
Lapolitiquedeformationcontinue des agents de l État et des hôpitaux
Président Jean-François Cuby
Septembre 2003
CONSEIL NATIONAL DE LÉVALUATION COMMISSARIAT GÉNÉRAL DUPLAN
Rapport d évaluation
La politique de formation continue des agents de l État et des hôpitaux
Président Jean-François Cuby
Rapporteurs Yves Chatenay Pierre-Yves Cusset Danièle Lajoumard
Septembre 2003
Avant-propos
par
Alain Etchegoyen, Commissaire au Plan
« On ne modernise pas par décrets », serai-je tenté d’écrire, pour paraphraser un titre célèbre de Michel Crozier. En effet, la lecture de ce rapport qui évalue la politique de formation continue des agents de l’État et des hôpitaux doit faire réfléchir tous ceux qui ont pris pour objet la réforme de l’État et se passionnent pour ce sujet difficile.
L’État a été l’objet d’une grande quantité de définitions depuis que la philosophie politique existe en essayant d’en cerner les contours, et d’une non moins grande quantité de passions depuis que la politique se pratique en tâchant d’en occuper le pouvoir. Les enjeux théoriques et pratiques sont si forts qu’on en oublie parfois les hommes et les femmes qui habitent l’État, le représentent et le font vivre. Le mot fonctionnaire suffit souvent à les caricaturer à travers la dénonciation de privilèges supposés ou l’espérance d’une sécurité de l’emploi raréfiée.
Pourtant, l’État ne s’identifie ni à la partie dirigeante de la fonction publique – ceux qu’on nomme « hauts fonctionnaires de l’État » –, ni à une administration décrite comme une structure désincarnée dont l’organisation semble souvent l’unique objet de ressentiments répétés ou l’objectif des réformes projetées.
Aussi la formation continue des agents de l’État constitue-t-elle une excellente entrée pour aborder les questions fondamentales qui sont aujourd’hui posées : comment moderniser l’État français ? Comment le réformer ? Comment l’adapter à un environnement en profonde mutation ? etc.
La qualité et la concision de ce rapport en font un outil indispensable pour la conduite du changement dans la fonction publique. Sans doute peut-on regretter qu’un tel rapport ne dispose pas de toutes les données – utiles mais difficilement accessibles – pour développer quelques aspects importants de la formation
- Avant-propos -
continue (notamment dans la comparaison internationale), mais son format même devrait pousser tout responsable politique et tout directeur d’administration à mieux mesurer les enjeux de la formation continue de leurs agents. En effet, la leçon principale de ce rapport est une incitation forte à la mise en cohérence de tous les dispositifs de ce qu’on nomme aujourd’hui la gestion des ressources humaines. Les efforts budgétaires et les déclarations vigoureuses qui ont marqué les progrès de la formation continue dans la fonction publique resteront inefficaces – c'est-à-dire ne produiront pas leurs effets – si l’ensemble du dispositif ne parvient pas à la cohérence nécessaire. En effet, la réforme de l’État passe notamment par la formation continue, chacun peut en être intellectuellement convaincu. Mais, pour ne prendre que deux traits saillants de ce rapport, la formation continue ne prend sens que si elle est étroitement connectée à l’évolution des carrières et si la capacité de management est considérée comme un élément clef pour l’évaluation de l’encadrement spécifique à la fonction publique.
Ce rapport ouvre des perspectives en indiquant qu’une gestion modernisée des ressources humaines passe par une mise en ligne de toutes les opérations qui la constituent : recrutement, accueil, adaptation à une fonction de travail, formation continue, gestion des carrières, etc. En ce sens, il peut être le livre de chevet commun aux responsables politiques, aux responsables administratifs et aux responsables syndicaux.
Je ne peux donc que remercier tous ceux qui ont contribué, dans des conditions difficiles, à son élaboration besogneuse, à sa rédaction claire et à sa présentation très explicite. Je pense notamment à l’Inspecteur général Cuby, président de l’instance d’évaluation, qui a accepté de mener à son terme le travail entamé par Jacky Richard et à Pierre-Yves Cusset qui a montré à tous le dynamisme du Commissariat général du Plan.
- II -
Sommaire
SYNTHÈSE DUPRÉSIDENT………………………………………
INTRODUCTION DE LA COMMANDE LA RÉALISATION DU RAPPORT…………….
1. Le lancement de l’évaluation et l’appropriation du cahier des charges…………………………………………………………… 1.1. Délimitation du champ de l’étude…………………………………… 1.2. Le problème de l’impact de la formation…………………………….. 1.3. La comparaison internationale et la comparaison public-priv酅
2. Les méthodes de travail de l’instance…………………………… 2.1. Le cadre de référence de l’évaluation…………………………………. 2.2. Fonctionnement et organisation de l’évaluation……………………..
2.3. Les difficultés rencontrées……………………………………………….
3. de l’instance et la destination duLes productions rapport……………………………………………………………... 3.1. Les études commandées par l’instance……………………………….. 3.2. Les autres investigations réalisées…………………………………….. 3.3. La vocation du rapport…………………………………………………..
PREMIÈRE PARTIE UN SYSTÈME DE FORMATION CONTINUE STRUCTURÉET PRODUCTIF………………………………………….
1. Un cadre de production de la formation continue progressivement stabilisé et enrichi……………………………….. 1.1. Les années soixante-dix : l’émergence d’un droit à la formation au-delà des seules préparations aux concours et examens…………
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1.2. Les années quatre-vingt : structuration du cadre réglementaire et première affirmation du rôle de la formation continue dans l’efficacité des services………………………………………………….. 1.3. Les années quatre-vingt-dix : accords-cadres et formation continue en appui de la modernisation et du changement…………
2. Des acteurs nombreux et identifiés……………………………… 2.1. Les agents…………………………………………………………………. 2.2. L’encadrement direct……………………………………………………..
2.3. Les formateurs et prestataires de formation………………………….. 2.4. Les directions opérationnelles des différents services et ministères. 2.5. Les services fonctionnels de la formation continue………………….
2.6. La DGAFP………………………………………………………………… 2.7. Les responsables politiques……………………………………….……
2.8. Les syndicats……………………………………………………………… 2.9. Les usagers du service public…………………………………………..
3. Une mobilisation importante de moyens…………………………. 3.1. Des efforts budgétaires importants mais qui semblent avoir atteint un palier…………………………………………………………………. 3.2. Une mobilisation importante des ressources internes……………….
4. Des résultats intéressants………………………………………… 4.1. Un taux d’accès aux formations supérieur à celui qui est observé dans le secteur priv酅……………………………………………….. 4.2. Des agents généralement satisfaits des formations reçues………….
4.3. Une contribution de la formation continue aux processus de changement………………… …………………………………………….. 4.4. Des apports qui vont au-delà des seules compétences………………
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DEUXIÈMEPARTIE UNE POLITIQUE DE FORMATION CONTINUE QUI SOUFFRE DE NOMBREUSES FAIBLESSES…………………………
1. Les indices d’un risque d’inadaptation de la politique de formation continue telle qu’elle a été conçue jusqu’à présent…… 1.1. La logique des accords-cadres a montré ses limites………………… 1.2. De nouveaux défis en perspective………………………………………
2. Des limites structurelles…………………………………………… 2.1. Une grande confusion concernant les objectifs poursuivis par les différents types d’action de formation…………………………… 2.2. Des responsabilités insuffisamment définies et assumées…………... 2.3. Une fonction « formation continue » isolée…………………………... 2.4.  la deinsuffisante professionnalisation des « fonctionnels »Une formation…………………………………………………………………
3. Un certain nombre de lacunes persistantes tout au long du processus de conception et de « production » de la formation continue……………………………………………………………. 3.1. L’analyse des besoins et le rôle du management…………………….. 3.2. La mise en œuvre………………………………………………………….
3.3. Le suivi et l’évaluation…………………………………………………..
TROISIÈMEPARTIE  L’INDISPENSABLE RENOUVEAU DE LA FORMATION CONTINUE DANS LE CADRE DUNE FONCTION PUBLIQUE EN PLEINEMUTATION…..
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1. Un préalable : distinguer clairement les différents types d’actions de formation en fonction de leurs objectifs………………………110 1.1. Les formations d’accompagnement des évolutions techniques, réglementaires et organisationnelles, ou liées à la mise en œuvre de projets spécifiques……………………………………………………111
- V -
1.2. Les formations au « métier »………………… …………………………. 1.3. Les préparations aux concours et aux examens………………………
1.4. Les formations correspondant à un projet personnel………………..
2. Multiplier les modalités et les occasions d’apprentissage………
2.1. Expérimenter de nouvelles modalités pédagogiques………………… 2.2. Développer et valoriser les apprentissages informels……………….
3. place les conditions indispensables d’une gestionMettre en performante de la formation continue des agents……………….. 3.1.Réunir les conditions favorables à une implication d lencadrement………………………………………………
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3.2. Utiliser les outils existants en les intégrant progressivement à de véritables applications de gestion des ressources humaines……….135
3.3. Mutualiser les moyens et capitaliser les expériences……………. 3.4. Trouver les voies d’un suivi et d’une évaluation raisonnés des actions de formation continue…………………………………………..
CONCLUSION……….………………………………………………
1. Constats et enjeux………………………………………………….
2. Principes d’actions et recommandations………………………….. AVIS DES ADMINISTRATIONS………………………………….…
ANNEXES……………………………………………………….…
- VI - 
…
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Annexe 1
Annexe 2
Annexe 3
Annexe 4
Annexe 5
Annexe 6
Annexe 7
Annexe 8
Annexe 9
Annexe 10
Annexe 11
Annexe 12
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Liste des annexes
Composition de l’instance
Cahier des charges de l’instance
Liste des auditions et entretiens
Présentation du cas allemand
Synthèse de l’étude Ifop
Synthèse de l’étude OBEA
Synthèse de l’étude IDRH
Synthèse de l’étude Larequoi
Synthèse du rapport de l’IGF
Synthèse du rapport du Céreq: Annexe manquante
Éléments de bibliographie: Annexe manquante
Liste des sigles utilisés: Annexe manquante
- VII -
Synthèse
de M. Jean-François Cuby,
président de l’instance
Avant de souligner quelques points saillants des constats et convictions auxquels l’instance d’évaluation est parvenue, il me paraît nécessaire, d’une part, d’évoquer succinctement ce qui a influencé nos principales options, et honnête, d’autre part, de reconnaître ce qui a limité nos ambitions.
1. Contexte général de l’évaluation
1.1. Éléments relatifs à la formation continue et à la fonction publique française
Il est très vite apparu à l’instance, après quelques séances, que le sujet devait, certes, être étudié à l’intérieur des limites définies par les périmètres législatifs et réglementaires de la fonction publique, mais qu’il ne pouvait ignorer les éléments de contexte expliquent pour une bonne part les situations et qui prédéterminent aussi les perspectives :
 contexte de la fonction publique française(simple rappel ici de choses bien connues). Perspectives démographiques, réforme de l’État, décentralisation, contraintes économiques et budgétaires, nouvelle constitution budgétaire, chacun de ces éléments concerne déjà ou concernera les ressources humaines du secteur public et donc a ou aura des interactions avec la formation des personnels, initiale et continue ;
 contexte de la formation des adultes.Depuis dix ans, on voit, non seulement à l’échelle de la France mais plus largement à celle de l’Union européenne, que la formation est un concept de réflexion et d’action qui évolue considérablement, au même titre que la relation au travail. La continuité de pensée est forte en ce qui concerne la formation des adultes, la promotion de la qualité de la formation, la formation tout au long de la vie, la validation des acquis, le recours aux nouvelles technologies, le
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