Rapport d'information déposé par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999

Assemblée Nationale. Commission Des Finances, De L'Économie Générale Et Du Plan, Migaud Didier

Description

Le rapport présente le bilan des différents travaux menés par la Commission des finances lors de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) constituée le 22 décembre 1999. Il note une progression de la démarche évaluative en France (évaluation interministérielle, évaluation des lois, évolution de la procédure budgétaire d'évaluation, activité du Sénat en matière d'évaluation). Il estime nécessaire que la MEC de l'Assemblée nationale assure le suivi des propositions (effectifs et moyens de la police nationale, formation professionnelle, politique autoroutière, aides à l'emploi) et poursuive l'activité qui a révélé des dysfonctionnements récurrents dans l'administration (sous-administration et faiblesse de l'encadrement des services de l'Etat, inadaptation ou mauvaise utilisation des systèmes informatiques, dispersion des services publics et multiplication des interlocuteurs pour les usagers) et soit un interlocuteur privilégié pour la réforme de l'Etat.

Sujets

• Évaluation des politiques publiques
• Loi
• Évaluation
• Bilán
• Administration
• Sénat
• Assemblée nationale
• Police
• Formation professionnelle
• Emploi
• Informatique
• Droit
• Institutions
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 décembre 2000
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Extrait

N 2599

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ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 ONZIME LGISLATURE

Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 3 octobre 2000.

RAPPORT DINFORMATION

DPOS

en application de larticle 145 du Rglement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU PLAN (1) en conclusion des travaux dunemission dvaluation et de contrle constitue le 22 dcembre 1999 (2) ,

ET PRSENT PAR M. Didier MIGAUD, Rapporteur gnral, Dput. _____

MM. Augustin BONREPAUX et Jean-Pierre DELALANDE , Prsidents

(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page. (2) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page. Finances publiques.

LaCommission des finances, de l'conomie gnrale et du Plan est compose de : M. Henri Emmanuelli,prsident MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Yves ; Tavernier,vice-prsidents ; MM. Pierre Bourguignon, Jean-Jacques Jgou, Michel Suchod, secrtairesMaurice Adevah-Poeuf, Philippe Auberger, Franois d'Aubert, Dominique MM.  ; Baert, Jean-Pierre Balligand, Grard Bapt, Franois Baroin, Alain Barrau, Jacques Barrot, Christian Bergelin, ric Besson, Alain Bocquet, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Mme Nicole Bricq, M. Christian Cabal, Jrme Cahuzac, Thierry Carcenac, Gilles Carrez, Henry Chabert, Didier Chouat, Alain Claeys, Yves Cochet, Charles de Courson, Christian Cuvilliez, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Francis Delattre, Yves Deniaud, Michel Destot, Patrick Devedjian, Laurent Dominati, Tony Dreyfus, Jean-Louis Dumont, Daniel Feurtet, Pierre Forgues, Grard Fuchs, Gilbert Gantier, Jean de Gaulle, Herv Gaymard, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Edmond Herv, Jacques Heuclin, Jean-Louis Idiart, Mme Anne-Marie Idrac, M. Michel Inchausp, Jean-Pierre Kucheida, Marc Laffineur, Jean-Marie Le Guen, Maurice Ligot, Franois Loos, Alain Madelin, Mme Batrice Marre, MM. Pierre Mhaignerie, Louis Mexandeau, Gilbert Mitterrand, Jean Rigal, Alain Rodet, Jos Rossi, Nicolas Sarkozy, Grard Saumade, Philippe Sguin, Georges Tron, Jean Vila.

* **

La mission dvaluation et de contrle est compose de :MM. Augustin Bonrepaux, Jean-Pierre Delalande,prsidents ; M. Henri Emmanuelli,prsident de la Commission des finances ; M. Didier Migaud,rapporteur gnral ; Mme Nicole Bricq, MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Jrme Cahuzac, Francis Delattre, Yves Deniaud, Daniel Feurtet, Jean-Jacques Jegou, Marc Laffineur, Jean Rigal, Michel Suchod,membres titulaires MM. Jacques Barrot, ; Gilles Carrez, Yves Cochet, Christian Cuvilliez, Gilbert Gantier, Jacques Guyard, Pierre Hriaud, Gilbert Mitterrand,membres supplants.

* **

Ont galement particip  ses travaux : Henry Chabert, rapporteur spcial de la M. Commission des finances pour les crdits des Services financiers, monnaies et mdailles ; M. Alain Claeys, rapporteur spcial de la Commission des finances pour les crdits de lEnseignement suprieur ; M. Pierre Forgues, rapporteur spcial de la Commission des finances pour les crdits de la Solidarit ; M. Francis Hammel, rapporteur pour avis de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales, pour les crdits de lEmploi et de la solidarit : action sociale ; M. Jean-Marie Le Guen, rapporteur spcial de la Commission des finances pour la Communication ; M. Louis Mexandeau, membre de la Commission des finances ; Mme Genevive Perrin-Gaillard, rapporteur pour avis de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales pour les crdits de lEnseignement suprieur.

Pages

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INTRODUCTION5

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SOMMAIRE

I.- LA DMARCHE VALUATIVE PROGRESSE EN FRANCE 7

A.- Lvaluation interministrielle 7 B.- Lvaluation des lois 8 C.- Vers une procdure budgtaire permettant le dveloppement dune dmarche dvaluation 10 D.- Lvaluation au Snat 13

II.- L ASSEMBLE NATIONALE DOIT CONTINUER  PRENDRE TOUTE SA PART  DANS CETTE VOLUTION 15

A.- La MEC 1999 : Le suivi des propositions 15

1.- La gestion des effectifs et des moyens de la police nationale16 2.- Pour un meilleur usage des fonds de la formation professionnelle18 3.- La politique autoroutire19 4.- Les aides  lemploi20

B.- La MEC 2000 : la poursuite dune activit soutenue qui a rvl des dysfonctionnements rcurrents de ladministration 23

1.- La sous-administration et la faiblesse de lencadrement des services de lEtat27 2 - Linadaptation ou la mauvaise utilisation des systmes informatiques29 . 3.- La dispersion des services publics et la multiplication des interlocuteurs pour les usagers31

C.- La MEC 2001 : un interlocuteur privilgi de la rforme de lEtat 32

EXAMEN EN COMMISSION35

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AUDITION DE MM. Pierre JOXE, Premier prsident de la cour des comptes, Franois LOGEROT, prsident de la premire chambre, et   Franois DELAFOSSE, conseiller matre, sur la fonction publique de l Etat37

ANNEXES67 Annexe 1 :  Documents relatifs  la gestion des effectifs et des moyens de la police nationale67

1. Lettre, en date du 27 juin 2000, de M. Jean-Pierre Chevnement, ministre de lintrieur69

2. Lettre, en date du 29 septembre 2000, de M. Tony Dreyfus, rapporteur spcial des crdits de lintrieur : scurit77

Annexe 2 : Documents relatifs  lusage des fonds de la formation  professionnelle81

1. Lettre, en date du 21 juin 2000, de M. Jacques Barrot, rapporteur spcial des crdits de la formation professionnelle83

2. Lettre, en date du 31 juillet 2000, de Mme Nicole Pery, secrtaire dEtat aux droits des femmes et  la formation professionnelle87 Annexe 3 : Document relatif  la politique autoroutire93

1. Lettre, en date du 25 aot 2000, de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de lquipement, des transports et du logement95 2. Lettre, en date du 19 septembre 2000, de M. Augustin Bonrepaux, rapporteur spcial des crdits de lquipement et des transports terrestres101

Annexe 4 : Documents relatifs aux aides  l emploi105 

1. Lettre, en date du 11 juillet 2000, de M. Grard Bapt, rapporteur spcial des crdits du travail et de lemploi107

2. Lettre, en date du 18 septembre 2000, du directeur du cabinet de la ministre de lemploi et de la solidarit.111

Annexe 5 : Documents relatifs  la gestion des universits117 Lettre, en date du 21 septembre 2000, de M. Alain Claeys, rapporteur spcial des crdits de lenseignement suprieur (et pices jointes)119

Mesdames, Messieurs,

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La constitution, en fvrier 1999, dune mission dvaluation et de contrle au sein de la Commission des finances rpondait au souci de voir notre Assemble dvelopper une logique nouvelle dans son apprhension de lexcution budgtaire et des politiques publiques.

Un premier bilan avait t dress il y a un an, par votre Rapporteur gnral,  lissue des travaux conduits par la mission au premier semestre de 1999 () . Il concluait au caractre prometteur de la procdure, qui, de fait, a t reconduite au premier semestre de 2000.

Les dveloppements qui suivent ont pour objet de prolonger ce regard rtrospectif, aprs maintenant deux annes dexprience.

Aprs avoir constat que la pratique de la MEC sinscrit dans le cadre dune certaine progression de la dmarche valuative dans notre pays et dune volont de promouvoir un meilleur contrle parlementaire, il conviendra de voir quel a t lapport de cette mission, sous langle, dune part, des suites donnes aux conclusions quelle a adoptes en 1999, et, dautre part, des enseignements que lon peut tirer des travaux quelle a raliss en 2000.

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I.- La dmarche valuative progresse en France

A. Lvaluation interministrielle -

Sous limpulsion de la construction europenne et sous la pression de la mondialisation qui toutes deux, certes de faon bien diffrente, remettent en cause la pertinence de lEtat comme chelon de dcision dans certains domaines, ainsi quen raison des contraintes budgtaires, linluctable rorganisation de lEtat est en train de sacclrer. Au cur des rformes, on trouve la recherche dune efficacit maximale des services de lEtat et des services publics, stimule par la dmarche comparative, dite du benchmarkingcomme un outil de gestion des qui se rpand  , administrations.

Lvaluation de lefficacit de la dpense publique (les objectifs pralablement fixs sont-ils atteints ?), de son efficience (les ressources affectes  la ralisation des objectifs sont-elles adquates ?) et de leffectivit (la politique dcide a-t-elle t mise en uvre ?) doit prendre toute sa place dans cette volution.

Dans son rapport sur les perspectives de la France, remis le 6 juillet dernier au Premier ministre, le Commissariat gnral du plan considre que la place de lEtat doit tre repense pour donner plus de marge aux acteurs et quil doit mieux valuer lexcution des politiques engages.

Lvaluation a t relance, au niveau interministriel, avec le dcret n 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif  lvaluation des politiques publiques, qui a cr le Conseil national de lvaluation. La circulaire du Premier ministre du 28 dcembre 1998, prcisant la mise en uvre des dispositions du dcret, insiste sur la transparence, lacclration des procdures et le souci de clart qui devront caractriser les analyses  venir. La publication systmatique des rapports dvaluation, assortis de lavis du Conseil national de lvaluation sur la qualit des travaux raliss et des rponses des autorits concernes sur les suites  donner, ainsi que la publication dun rapport annuel du Conseil national de lvaluation devraient apporter une contribution importante au dbat public sur les choix politiques et leur financement.

En application de ces textes, le Premier ministre, sur proposition du Conseil national de lvaluation a arrt, le 13 juillet 1999, un programme dvaluation, actuellement en cours de ralisation, dont les thmes sont les suivants :

•

La politique de lutte contre le sida (programme de prvention et

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de solidarit 1995-2000). Linstance dvaluation a t installe en janvier 2000 avec lobjectif de dposer son rapport dans les dix-huit mois.

•La politique du logement social dans les dpartements doutre-mer. Linstance dvaluation a t installe en mai 2000 et doit dposer son rapport en mai 2001.

•Les aides  lemploi dans le secteur non marchand. Les travaux, qui ont commenc en dcembre 1999, devraient durer un an.

• nouveaux services-emplois jeunes  dans leLe programme champ de la jeunesse et des sports. Linstance dvaluation prside par M. Anicet Le Pors sest mise en place le 3 dcembre 1999 pour une dure dun an.

•La politique de prservation de la ressource destine  la production deau potable. Linstance dvaluation a commenc, le 9 dcembre 1999, des travaux qui doivent stendre sur une dure de dix-huit mois.

Signalons enfin que le premier rapport public du Conseil national de lvaluation devrait tre publi cet automne.

B.- Lvaluation des lois

Linflation normative et lempilement des 8.000 lois et 80.000 dcrets en vigueur, auxquels sajoutent les textes internationaux et communautaires, fragilisent le fonctionnement de la dmocratie.

Votre Rapporteur gnral avait dj regrett, dans son prcdent rapport prsent au nom de la Mission dvaluation et de contrle, labsence dvaluationex antedes projets de loi, labsence de simulation accompagnant notamment les projets de rformes fiscales et, enfin, labsence dvaluationex postvisant  mesurer les rsultats et lefficacit dune loi. Cette pnurie dvaluation est clairement  lorigine de linflation lgislative, mais galement de la difficile matrise des dpenses, lactivit normative des parlementaires tant presque totalement dconnecte de ses implications budgtaires.

A-t-on avanc depuis ce constat ?

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Seules quelques grandes lois, dj anciennes, comportaient lobligation pour le Gouvernement de publier les rsultats de lvaluation des rsultats obtenus. La loi du 1 er dcembre 1988, instituant le RMI, a t pionnire en la matire et les rsultats de son valuation ont largement influenc les modifications introduites par la loi suivante du 29 juillet 1992 relative au RMI et  la lutte contre la pauvret et lexclusion sociale. La loi quinquennale relative au travail  lemploi et  la formation professionnelle du 20 dcembre 1993 prvoyait une procdure spcifique dvaluation sous forme dun rapport  mi-parcours, qui a t publi en janvier 1997. Sagissant de la loi relative  la lutte contre le tabagisme et lalcoolisme (dite  loi Evin ) du 10 janvier 1991, le Commissariat gnral du plan, qui avait t charg dvaluer son application, a fait connatre ses conclusions le 22 novembre 1999.

Plus rcemment, seule la loi dorientation et dincitation relative  la rduction du temps de travail du 13 juin 1998, dite  premire loi Aubry  a fait obligation au Gouvernement de prsenter au Parlement, aprs consultation des partenaires sociaux, un rapport dressant le bilan de son application, avant lexamen dun second projet de loi. Plutt quune vritable valuation, il sagissait, en fait, de dresser le bilan de la ngociation, dclenche par la loi, sur la rduction du temps de travail.

Enfin la loi du 29 juillet 1998 relative  la lutte contre les exclusions prvoit  larticle 159 que le Gouvernement prsentera au Parlement, tous les deux ans  compter de sa promulgation, un rapport d'valuation de son application en s'appuyant, en particulier, sur les travaux de l'Observatoire national de la pauvret et de l'exclusionsociale. Le premier rapport devrait donc tre communiqu trs prochainement.

Le bilan de lvaluation des lois reste donc encore mdiocre. Toutefois on peut raisonnablement esprer que la circulaire du Premier ministre, du 26 janvier 1998, relative  ltude dimpact des projets de loi et de dcret va enfin recevoir une application plus substantielle. Dans le cadre des principaux chantiers, en cours, de la rforme de lEtat, cette circulaire est rappele comme un des moyens devant permettre damliorer la qualit des processus de dcision.

Rappelons que la circulaire prescrit la gnralisation de lexprimentation, lance en 1995, des tudes dimpact pralables qui doivent accompagner tout projet de loi et de dcret en Conseil dEtat. Ltude dimpact permet de sassurer que les avantages et les inconvnients des textes que ladministration propose ont bien t mesurs, avant leur adoption, que leurs consquences pratiques sont cernes et que

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ladministration a la capacit relle de les mettre en uvre. Les tudes d'impact des projets de loi doivent tre remises au Parlement et peuvent tre consultes par le public.

Force est cependant de constater que la mthodologie pourrait tre amliore et que la qualit de ces tudes reste, pour le moins, ingale.

C.- Vers une procdure budgtaire permettant le dveloppement dune dmarche dvaluation

Comme cela a t expos dans le rapport du groupe de travail sur lefficacit de la dpense publique et le contrle parlementaire () , notre procdure budgtaire constitue un obstacle  une valuation satisfaisante de la qualit de la dpense publique. On peut mme sinterroger sur le point de savoir si elle ne contribue pas indirectement  la croissance continue de celle-ci.

Plusieurs lments qui tmoignent dune volont politique commune de mettre fin  cette situation permettent dtre rsolument optimiste.

• lAssemble nationale dans le cadre duDans sa dclaration dbat dorientation budgtaire, le 16 mai 2000 M. Laurent Fabius, ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, a annonc rien moins quune glasnostbudgtaire ds le prochain budget. Douze  commandements  ont ainsi t noncs qui mritent dtre rappels :

Premirement, les lettres de cadrage du Premier ministre seront dsormais communiques aux membres des commissions des finances.

Deuximement, nous oprerons une neutralisation des changements de technique et de primtre en adoptant une charte de budgtisation qui ne sera pas modifie pour faciliter les comparaisons d'une anne sur l'autre

Troisimement, afin de mieux garantir la sincrit des prvisions de recettes, nous demanderons dornavant son avis  la Commission conomique de la nation sur les prvisions de recettes qui sont celles du Gouvernement, avant mme de saisir votre Commission des finances.

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Quatrimement, nous informerons, et nous ouvrirons avec les commissions des finances la discussion, sur les programmes pluriannuels des finances publiques transmis  l'Union europenne, lments sur lesquels il n'y avait pas lieu jusqu' prsent  discussion.

Cinquimement, nous fournirons, pour chaque ministre,  partir du budget qui vous sera prsent  l'automne, avec des indicateurs affects, un rsum lisible, comprhensible, des objectifs, des cots et des rsultats quantifis.

Siximement, nous oprerons une description complte des dpenses publiques et en particulier pour ce qui concerne la lisibilit des relations entre l'Etat et la scurit sociale ainsi que l'ensemble des emplois publics.

Septimement, nous enverrons  tous les contribuables, en mme temps que la dclaration de l'impt sur le revenu, une information synthtique sur le budget pour lequel cet impt sera demand.

Huitimement, nous fournirons un compte rendu de l'tat rel des finances publiques, qui permettra notamment de connatre le dploiement de la comptabilit d'exercice, les cots complets et l'utilisation du patrimoine de l'Etat, ainsi que les engagements futurs de l'Etat - je pense en particulier aux garanties. Nous fournirons ainsi une comptabilit hors bilan.

Neuvimement, nous donnerons un rle cl  l'efficacit de la gestion  travers le dveloppement du contrle de gestion, l'valuation systmatique de l'action publique en liaison avec la Mission d'valuation et de contrle, et le dveloppement de la contractualisation.

Diximement, nous oprerons une acclration des comptes rendus et des contrles parlementaires en dposant le projet de loi de rglement au mois de juin, avant mme la discussion du projet de loi de finances pour l'anne suivante. Vous pourrez donc discuter du projet de loi de rglement  l automne. '

Onzimement, nous amliorerons le suivi de la relation entre les prvisions de la loi de finances et l'excution en rendant dsormais publics des comptes rendus annuels de gestion pour chaque ministre et en publiant les rapports au Premier ministre associs aux dcrets de virements ou d'avances pour prciser les mouvements de gestion.