Rapport sur les fonctions de soutien et les opérateurs du MEDD

Pierre Roussel, Inspection Generale De L'Environnement

Description

Le MEDD prépare et met en oeuvre les politiques publiques en matière d'écologie. Il veille à l'intégration des objectifs de développement durable dans l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques publiques. C'est un ministère aux attributions très étendues en termes spaciaux, temporels, de domaines concernés. Ce rapport étudie les moyens dont il dispose en personnel et en finances. Il décrit l'organisation de l'administration centrale du ministère, présente les opérateurs : 26 établissements publics, sous tutelle unique, principale ou cotutelle, près de 500 services déconcentrés, un réseau important d'associations opérant en liaison avec le ministère, des relations avec d'autres ministères pour mettre en oeuvre des politiques environnementales ou liées au développement durable (agriculture, industrie, équipement), des relations avec les collectivités locales.

Sujets

• Ministry of Ecology, Energy, Sustainable Development and Sea
• Environnement
• Compétence
• Établissement public
• Association
• Droit
• Institutions
• Administration
• Droit et juridique

Informations

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• Publié le: 01 novembre 2006
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Extrait

N° IGE/06/047

22 novembre 2006

Rapport sur les fonctions de soutien et les opérateurs du MEDD

par

Pierre Roussel

Ingénieur général du GREF

Chef de l'Inspection générale de l'environnement

Sommaire 1 Le champ de la mission .......................................................................................... 3 1.1 Le cadrage général ......................................................................................... 3 1.2 Le champ de l’audit........................................................................................ 3 2 Les limites de l'exercice ......................................................................................... 4 2.1 Les bases fondamentales ................................................................................ 4 2.2 Un choix politique.......................................................................................... 4 2.3 Les contraintes de calendrier.......................................................................... 4 2.4 La LOLF......................................................................................................... 4 3 Le contexte ............................................................................................................. 5 3.1 Un ministère aux attributions très étendues ................................................... 5 3.1.1 En termes spatiaux ..................................................................................... 5 3.1.1.1 Les problèmes globaux........................................................................ 5 3.1.1.2 Les problèmes territorialisés................................................................ 5 3.1.2 En termes temporels ................................................................................... 5 3.1.3 En termes de domaines concernés.............................................................. 6 3.1.4 La nécessité d'une vision cohérente ........................................................... 6 3.2 Les moyens..................................................................................................... 6 3.2.1 En personnel ............................................................................................... 6 3.2.2 En finances ................................................................................................. 6 3.3 Un ministère régulateur, mais peu opérateur ................................................. 7 3.4 La question du poids politique ....................................................................... 7 4 L'organisation de l'administration centrale du MEDD........................................... 7 4.1 L'héritage de l'histoire .................................................................................... 7 4.2 Description ..................................................................................................... 8 5 Les fonctions de soutien ......................................................................................... 9 5.1 Le champ de l'étude........................................................................................ 9 5.2 Rappel des principaux constats .................................................................... 11 5.3 Propositions .................................................................................................. 12 5.3.1 Cadre des préconisations .......................................................................... 12 5.3.2 Synthèse des propositions ........................................................................ 14 6 Les opérateurs ...................................................................................................... 17 6.1 Les établissements publics ........................................................................... 18 6.1.1 Pourquoi recourir à des établissements publics?...................................... 19 6.1.2 Les moyens d'action de l'État ................................................................... 20 6.1.2.1 Les nominations................................................................................. 20 6.1.2.2 Le conseil d'administration................................................................ 20 6.1.2.3 Le financement .................................................................................. 21 6.1.2.4 Les instructions.................................................................................. 23 6.1.2.5 La tutelle ............................................................................................ 23 6.1.2.6 Les contrôles...................................................................................... 28 6.1.3 Le cas de certains établissements publics ................................................ 28 6.1.3.1 Les agences de l'eau et le CSP........................................................... 28 6.1.3.2 Les parcs nationaux ........................................................................... 29 6.1.3.3 L'ONCFS ........................................................................................... 29 6.1.3.4 L'ADEME.......................................................................................... 29 6.1.3.5 L'IRSN............................................................................................... 30 6.1.3.6 L'ONF ................................................................................................ 31 6.1.4 Propositions concernant les établissements publics ................................. 31 6.2 Les associations............................................................................................ 32 6.2.1 Pourquoi recourir à des associations? ...................................................... 35  1/43

6.2.2 Les associations "opérateurs" du MEDD ................................................. 36 6.2.2.1 Les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air .......... 38 6.2.2.2 Le CEDRE......................................................................................... 38 6.2.3 France nature environnement ................................................................... 39 6.2.4 Propositions concernant les associations.................................................. 39 6.3 Résumé des propositions concernant les opérateurs .................................... 40 7 Conclusions et résumé des propositions............................................................... 42

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Le champ de la mission

1.1 Le cadrage général 1 Conclure, à l'issue d'une mission "externe" et brève, sur l'organisation d'une administration centrale entière relève sans doute de la gageure. Au demeurant, avancer significativement dans ce domaine suppose de remplir plusieurs conditions, dont deux au moins sont impératives, et ne peuvent pas être réunies dans le cadre de cette mission: ·Faire participer effectivement l'état-major du ministère à la démarche, et impliquer l'ensemble du personnel. ·Disposer d'un temps de réflexion et de maturation suffisant. Aussi l'ambition de ce rapport est-elle plus humblement de porter un regard sur l'organisation de l'administration centrale du MEDD et de formuler des propositions, sous forme de pistes à explorer, qu'il appartiendra aux services opérationnels du ministère de suivre ou non, sachant que cette mise en œuvre sort de la compétence des inspections générales. L'analyse sera conduite à travers deux volets: les fonctions de soutien et le pilotage des opérateurs. Ce choix s'explique comme suit: ·Tous les ministères ont des fonctions de soutien, et les suites à donner à ces réflexions sur le MEDD pourront ainsi s'enrichir de réflexions comparables 2 éventuellement menées par d'autres ministères . ·Le MEDD fait massivement appel à des opérateurs (établissements publics et associations). Il s'agit là d'une particularité qui distingue le MEDD de nombreuses autres administrations. Aussi cette question revêt-elle ici une importance particulière. 1.2 Le champ de l’audit Le MEDD prépare et met en œuvre les politiques publiques en matière d’écologie et veille à l’intégration des objectifs de développement durable dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. L’administration centrale du ministère s’est constituée par sédimentation, au fil du développement des compétences du ministère et du découpage de l’action administrative au niveau gouvernemental. Du fait de sa structure complexe, le Ministère s’est doté, au fur et à mesure, d’un dispositif de pilotage et de gestion complexe: ·des services associés à une quarantaine d’instances et commissions; ·26 établissements publics, sous tutelle unique, principale ou cotutelle, et disposant de plus de personnel et de moyens budgétaires que l’administration proprement dite; ·un réseau très dispersé de services déconcentrés (500 environ); ·un réseau conséquent d’associations opérant en liaison avec le ministère; ·des relations complexes avec d’autres ministères mettant en œuvre des politiques intégrant une dimension liée au développement durable, ou opérant pour le compte du MEDD: agriculture, industrie, équipement; ·des relations, de types diversement formalisés, avec les collectivités locales. L’étude des fonctions de support a porté sur les affaires juridiques, les affaires internationales, les affaires financières et budgétaires, la communication et la documentation, la logistique, à l’exclusion de la gestion des ressources humaines, du fait de la spécificité et de la complexité qui caractérisent le MEDD dans cet important domaine, des systèmes d’information, dont le périmètre aurait été trop vaste a traiter au cours de cette seule mission,

1 C'est-à-dire menée sans participation active des services du ministère. 2 En ne négligeant pas les effets d'échelle: le MEDD n'est pas l'éducation nationale.  3/43