Le rapprochement des services de l'emploi : rapport au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
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01 janvier 2004
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Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Après avoir présenté la complexité du dispositif français d'intervention sur le marché du travail et les handicaps qu'elle génère pour le reclassement et l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi, le rapporteur constate que de réels progrès dans la réduction de ces effets négatifs pour l'usager ont émergé durant les toutes dernières années notamment grâce à l'apparition de démarches de mobilisation coordonnée dans le cadre de programmes locaux pour l'insertion et l'emploi. Le rapport formule plusieurs propositions pour accélérer et garantir la diffusion de ces pratiques, il préconise également des mesures visant à garantir le développement dans toutes les régions d'une véritable gouvernance de la politique d'intervention sur le marché du travail. Il analyse également les difficultés persistantes que soulève la coordination entre les institutions dans le domaine du contrôle de la recherche d'emploi.
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JANVIER 2004
R
A P P O R T
au Ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité
sur le rapprochement des services de l’emploi
Jean MARIMBERT, Conseiller d’Etat
avec le concours de Benjamin JOLY, Inspecteur à l’Inspection Générale des Affaires Sociales
INTRODUCTION.........................................................................................................................................................................................................6 I L’ÉMERGENCE PROGRESSIVE D’UN DISPOSITIF COMPLEXE, NÉCESSITANT DE MULTIPLES INTERACTIONS SUR UNE BASE DE PLUS EN PLUS TERRITORIALISÉE...........................................................................12 I.1 LA MOSAÏQUE DES SERVICES DE L’EMPLOI : GENÈSE DE LA COMP LEXITÉ .........................................................12 I.1.1. LA SITUATION AVANT LA RÉFORME DE1967.......................................................................................................................................... 12 I.1.1.1.Les origines du placement........................................................................................................................................................................12 I.1.1.2. Les difficultés des bureaux de main d’œuvre ........................................................................................................................................14 I.1.1.3.Le développement d’autres outils d’orientation, de placement et de formation.............................................................................14 I.1.2. LE RAPPORTORTOLI ET SES SUITES......................................................................................................................................................... 15 I.1.2.1.Un rapport anticipateur............................................................................................................................................................................15 I.1.2.2. Des suites édulcorées mais néanmoins innovantes ..............................................................................................................................17 I.1.3. LDIFFICULTÉS ET DE LA COMPLEXITÉ DANS LES ANNÉESA MONTÉE DES 1980................................................................................. 18 I.1.3.1.La paupérisation de l’ANPE face à la montée du chômage...............................................................................................................18 I.1.3.2. Une réforme avortée à la suite du rapport Farge ................................................................................................................................18 I.1.3.3.L’apparition de nouveaux acteurs tournés vers des publics spécifiques..........................................................................................20 I.1.3.4. L’émergence de la notion de service public de l’emploi (SPE) .........................................................................................................21 I.1.4. LE TOURNANT DES ANNÉES................................22................................................................................./1990...1989................................ I.1.4.1. Une nouvelle donne dans les relations entre l’Etat et l’ANPE : le contrat de progrès. ................................................................22 I.1.4.2.Le rejet des scénarios les plus simplificateurs fondés sur la notion d’opérateur unique..............................................................24 I.1.4.3. La déconcentration interne plutôt que la régio nalisation de l’ANPE ..............................................................................................25 I.1.4.4. La persistance d’un système complexe...................................................................................................................................................26 I.1.5. LA POURSUITE DE LA TRANSFORMATION DES ACTEURS........................................................................................................................ 28 I.1.5.1. La mutation de l’ANPE durant les années 1990 ..................................................................................................................................28 I.1.5.2. Des évolutions chez les autres acteurs publics traditionnels .............................................................................................................34 I.1.5.3.La montée de la territorialisation...........................................................................................................................................................35 I.1.6.L’IMPACT DES ÉVOLUTIONS LES PLUS RÉCENTES................................................................................................................................... 36 I.1.6.1.La dynamique d’activation de l’indemnisation chômage...................................................................................................................36 II..12..6.2.LELSaMpoUuTrsAuiTtIeOduNtSr aDnUsf eRrtÉdGeIcMomEpDét’eAnSceSsUvRerAsNleCsEc olCleHctÔivités territoriales ....S.. .I...N...S..T...I..T...U...T..I...O...N...S. ...G...E...S...T..I...O...N...N...A...I..R...E...S..........3378 MAGE ET DE SE I.2.1. LES MUTATIONS DU SYSTÈME D’IMEDNASINNOIT................................................................................................................................. 38 I.2.1.1. Avant 1958, le primat de l’assistance ....................................................................................................................................................38 1.2.1.2. LA MISE EN PLACE D’UN RÉGIME D’SSACEANUR.................................................................................................................................... 39 I.2.1.3L’éphémère unification des régimes d’assurance et d’assistance.....................................................................................................40 I.2.1.4. Les suites de la crise financière de 1982/1983 : une partition entre assurance et solidarité......................................................40 I.2.1.5. Le PARE/PAP ou l’activation généralisée ............................................................................................................................................42 I.2.2. LES RESPONSABILITÉS DE LA GESTION PARITAIRE ET LEURS INTERFACES NÉCESSAIRES AVEC L’ETAT........................................ 45 I.2.2.1.Un véritable paritarisme...........................................................................................................................................................................45 I.2.2.2.Un paritarisme qui conduit les partenaires sociaux à opérer des arbitrages sensibles................................................................45 I.2.2.3. Un paritarisme dont l’exercice ne saurait laisser l’Etat complètement à l’écart. .........................................................................46 I.2.2.4. L’ambiguïté juridique maintenue quant à la nature du régime .........................................................................................................48 I.2.3. USE MODERNISER AU COURS DES DIX DERNIÈRES ANNÉESNE GESTION PARITAIRE QUI A SU ......................................................... 49 I.2.3.1. Le renforcement de la cohésion des institutions du régime ................................................................................................................49 I.2.3.2.Des changements de structure générateurs d’une cohérence accrue...............................................................................................51 I.2.3.3.Une démarche de modernisation porteuse de progrès dans les services rendus............................................................................52 I.3. UN VÉRITABLE RAPPROCHEMENT ENTRE OPÉRATEURS S’EST ENGAGÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES...........................................................................................................................................................................................................55 I.3.1. L’ÉMERGENCE RÉCENTE D’UNE COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE L’ANPEET L’UNEDIC............................................... 55 I.3.1.1.Des relations longtemps limitées pour l’essentiel à la gestion de la liste des demandeurs d’emploi.........................................55 I.3.1.2 Un partenariat sur les services d’une portée assez réduite jusqu’en 2000, malgré un effet positif du transfert de l’inscription aux Assedic..........................................................................................................................................................................58 I.3.1.3 La mise en œuvre du PARE/PAP, catalyseur d’une interaction opérationnelle dont l’intensité est sans précédent ...............62 I.3.1.4 Un déphasage caractérisé entre le rapprochement opérationnel et l’évolution des systèmes d’information sur la demande d’emploi.......................................................................................................................................................................................................66 I.3.2 LES RELATIONS DE L’ANPEAVEC SES CO-TAAISNTTR:UNE DYNAMIQUE DE PARTENARIAT QUI LAISSE SUBSISTER CERTAINES DIFFICULTÉS D’ARTICULATION OPÉRATIONNELLE.................................................................................................................................. 69 I.3.2.1 La relation entre l’ANPE et l’APEC pour l’emploi des cadres .........................................................................................................69 I.3.2.2La relation entre l’ANPE et le réseau d’accueil des jeunes (Missions locales/PAIO)..................................................................71 I.3.2.3 La relation entre l’ANPE et le réseau Cap-Emploi AGEFIPH pour l’emploi des travailleurs handicapés..........................73 I.3.3 UN«CHANGEMENT DE BRAQUET»DANS LA COOPÉRATION OPÉRATIONNELLE ENTRE L’ANPEET L’AFPA .............................. 75 I.3.3.1Une relation traditionnellement complexe entre les deux maisons...................................................................................................75 I.3.3.2 Une dynamique nouvelle des relations à la fin des années 1990......................................................................................................77 I.3.3.3Des évolutions récentes perçues comme des hypothèques.................................................................................................................78 I.3.4 LCONCERNANT LE CONTRÔLE DE LA RECHERCHE DES DIFFICULTÉS PERSISTANTES DE LA COORDINATION ’EOLPMI................... 78 I.3.4.1.Un fonctionnement problématique..........................................................................................................................................................79 I.3.4.2. Une fonction marquée par les ambiguïtés de la société à l’égard des obligations du demandeur d’emploi ............................86
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I.3.4.3.Des ambiguïtés qui prennent racine dans les règles de droit............................................................................................................88 I.3.4.4. Les voies d’une amélioration possible ...................................................................................................................................................93 I.4. LE MOUVEMENT DE TERRITORIALISATION DES POLITIQUES DE L’EMPLOI.............................................................97 I.4.1. LA TERRITORIALISATION VA DANS LE SENS DE L’HISTOIRE.......................................................................................................................... 97 I.4.1.1. La diversité croissante des situations de l’emploi sur les territoires................................................................................................97 I.4.1.2Une attente de responsabilité et de marges d’initiatives chez les acteurs locaux de l’emploi.....................................................98 I.4.1.3.Le mouvement de transferts de compétences vers les collectivités territoriales.............................................................................99 I.4.1.4. Une exigence à l’égard du gouvernement central qui coexiste avec des attentes vis-à-vis des élus locaux..............................99 I.4.2. LA TERRITORIALISATION EST PRISE EN COMPTE DANS L’ORGANISATION ET LA STRATÉGIE DES ACTEURS.................................100 I.4.2.1.Du côté de l’Etat, un mouvement amplifié à la fin des années 1990.............................................................................................100 I.4.2.2. Du côté des opérateurs publics, des processus de déconcentration interne ouvrant des espaces de discussion et de partenariat territoriaux..