La Fonction publique de l'Etat : rapport au président de la République suivi des réponses des administrations

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Après avoir rappelé le cadre institutionnel et budgétaire, le rapport analyse plus particulièrement la gestion des personnels dans cinq ministères : Education nationale, Economie et finances, Intérieur, Justice et Emploi et solidarité. Pour chacun des ministères une catégorie particulière de personnels est éxaminée. Les rémunérations de certains personnels dans différents ministères (Economie et finances, Intérieur, Justice, Equipement et Agriculture) font l'objet de la dernière partie de l'étude. Si des études complémentaires doivent être menées, plusieurs conclusions peuvent déjà être tirées de cette analyse : les documents transmis au parlement ne suffisent pas à analyser correctement la situation des personnels; il n'existe pas de comptabilité normalisée indispensable à toute maîtrise des dépenses et de la gestion prospective; le système des rémunérations et des primes s'avère en réalité complexe et opaque et peut être soumis à discussion. La fonction publique de l'Etat apparaît comme manquant de souplesse et évoluant lentement contrairement aux autres pays de l'Union européenne ayant adopté des mesures de décentralisation plus poussées.

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Publié le 01 décembre 1999
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Langue Français
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COUR DES COMPTES _______           LA FONCTION PUBLIQUE DE L ETAT ____________        RAPPORT AU PRESIDENT DE LA RÈPUBLIQUE SUIVI DES REPONSES DES ADMINISTRATIONS          DECEMBRE 1999
SOMMAIRE
  DELIBERE  INTRODUCTION   PREMIERE PARTIE - LE CADRE INSTITUTIONNEL ET  BUDGETAIRE  Chapitre I - Le contexte institutionnel et juridique Chapitre II - Le cadre budgétaire Chapitre III - La charge induite par la fonction publique dans le   budget de l’Etat Chapitre IV - Les composantes de la rémunération des  fonctionnaires Chapitre V - Les emplois de l’Etat et leur évolution récente Chapitre VI - La fonction publique française dans le contexte  européen  DEUXIEME PARTIE - LA GESTION DE CERTAINS PERSON- NELS DANS CINQ MINISTERES : EDUCATION NATIONALE, ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE, EMPLOI ET SOLIDARITE  Introduction  Chapitre I - Les effectifs et la politique de recrutement des  enseignants du secondaire Chapitre II - Les personnels de la direction générale des impôts  (DGI) et de la direction générale de la comptabilité  publique (DGCP) Chapitre III - Les personnels des préfectures Chapitre IV - Les personnels de la police nationale Chapitre V - Les personnels de l’administration pénitentiaire Chapitre VI - Les personnels des services déconcentrés du  ministère de l’emploi et de la solidarité  TROISIEME PARTIE - LES REMUNERATIONS DE CERTAINS PERSONNELS DANS CINQ MINISTERES : ECONOMIE ET FINANCES, INTERIEUR, JUSTICE, EQUIPEMENT, AGRICULTURE  Introduction  Chapitre I - Les rémunérations des personnels de la DGI et de  la DGCP
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Chapitre II - Les rémunérations des personnels des préfectures Chapitres III - Les rémunérations des personnels de la police  nationale Chapitre IV - Les rémunérations des personnels de l’administration  pénitentiaire Chapitre V - Les rémunérations accessoires de certains  personnels des ministères de l’équipement et de  l agriculture   CONCLUSION   ANNEXE 1 - Présentation des emplois dans les documents  Budgétaires  ANNEXE 2 - Aperçu de la situation des emplois des principaux  Ministères   REPONSES DES ADMINISTRATIONS  
 
 
 
  
 
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303 314  338  363     389   393   398    411         
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DÉLIBÉRÉ
  La Cour des comptes publie, sous la forme d’un fascicule séparé, un rapport concernant LA FONCTION PUBLIQUE DE L’ETAT.
Conformément aux dispositions du chapitre VI du code des juridictions financières et de l’article 52 du décret du 11 février 1985, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public.
Ce texte a été arrêté au vu des projets qui avaient été communiqués au préalable aux administrations, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Joxe, premier président ; MM. Marmot, Logerot, Berger, Mignot, Ménasseyre, Collinet, Brunet, présidents de chambre, MM. Morin, Lelong, Magnet présidents de chambre maintenus en activité ; MM. Maheu, Ullmo, Siebauer, Rastoin, Poyet, Mathieu, Fragonard, Perrin, Belle, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Delafosse, Lescuyer, Giquel, Bady, Bénard, Billaud, Lagrave, Berthet, Recoules, Paugam, Gravelin, Babusiaux, Mayaud, Hespel, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Descheemaeker, Bayle, Parthonnaud, Adhémar, Rémond, Gillette, Mme Boutin, MM. Benoist, Chabrol, Cieutat, Martin, Camoin, Mme Ruellan, MM. Monier, Schneider, Mme Cornette, MM. Guéhenno, Thérond, Mme Froment-Meurice, MM. Mordacq, de Lapparent, Cazanave, Mme Bellon, MM. Nasse, Gasse, Moreau, Ritz, Duchadeuil, Paul, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Schwerer, Gauron conseillers maîtres ; MM. Harel, Bresson, Monginet, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Guillard, conseiller maître, rapporteur général.
 
 
 
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Etait présente et a participé aux débats : Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Pouly, premier avocat général.
Mme de Kersauson, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
 
M. Deniel n’a pas pris part au vote.
Fait à la Cour, le 20 décembre 1999
 
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INTRODUCTION
La Cour a entrepris une série de contrôles sur la fonction publique de l’Etat. Ces contrôles relèvent de la mission permanente de la Juridiction qui a déjà, dans ses rapports annuels, présenté des observations relatives aux dépenses de personnel.
Pour la période la plus récente, on citera, en particulier, au rapport annuel de 1988, l’insertion portant sur la gestion des personnels civils de l’Etat dans laquelle, après des investigations conduites dans sept ministères, la Cour avait relevé des insuffisances et des irrégularités dans la gestion des emplois budgétaires et des crédits de rémunérations principales du fait de la défaillance des systèmes d’information et de prévision et de l’inadaptation des procédures de contrôle et avait examiné la mise en œuvre et les conséquences d’orientations de la politique de l’époque concernant la réduction des effectifs, la modification des conditions d’emploi des non-titulaires et le développement du travail à temps partiel.
Ensuite, le rapport annuel de 1990 a comporté des insertions concernant les conséquences de la décentralisation sur la gestion des personnels de l’Etat, des régions et des départements ainsi que le recrutement et la formation des professeurs de l’enseignement secondaire.
La démarche de la Cour s’inscrit donc dans une continuité de contrôles, mais l’importance des enjeux a paru justifier désormais une approche globale et coordonnée de ce domaine : en 1998, les dépenses de rémunérations, pensions et charges sociales de l’Etat ont atteint 643 milliards de francs, soit 35,2 % des dépenses ordinaires. Les effectifs des trois fonctions publiques de l’Etat, territoriale et hospitalière représentent environ 5 millions de personnes, en incluant les établissements publics administratifs.
La gestion d’un tel nombre d’agents, dont les missions et les compétences sont très diverses est nécessairement complexe ; elle fait intervenir pour l’Etat plus d’une vingtaine d’administrations gestionnaires. 
Cette gestion est de surcroît opaque : les documents budgétaires et comptables ne permettent pas de prendre une vue exacte et précise des effectifs employés dans les services de l’Etat ni du montant et de la structure des rémunérations qui leur sont allouées.
 
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La Cour poursuit donc d’abord un objectif de transparence : ses investigations portent en première ligne sur la connaissance des effectifs réellement à la disposition des services et sur l’examen des rémunérations principales et accessoires.
Au-delà, elle s’efforcera d’apprécier la gestion des personnels : gestion prévisionnelle, recrutement et formation des agents, gestion des carrières, organisation du travail.
L’analyse sera ensuite élargie aux autres charges et fonctions de l’Etat-employeur : charges de pensions, cotisations sociales à la charge de l’Etat et prestations dont bénéficient ses agents, action sociale en faveur de ceux-ci.
La démarche ne saurait évidemment se limiter à la seule fonction publique de l’Etat. Elle concerne aussi la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, faisant intervenir, de manière coordonnée, les chambres régionales des comptes.
L’ampleur et la complexité des contrôles ainsi programmés sur plusieurs années expliquent que la Cour ne soit, cette année, en mesure de ne présenter que de premiers résultats partiels concernant des ministères, services ou catégories de personnels ayant fait l’objet de contrôles au cours des deux dernières années. Elle rendra désormais régulièrement compte de l’avancement de ses travaux sur la fonction publique et l’Etat-employeur soit par des rapports publics particuliers, soit dans une rubrique de son rapport annuel.
Ce premier rapport public particulier comporte donc :
- une première partie d’introduction générale présentant le contexte institutionnel et juridique de la fonction publique de l’Etat replacé dans une perspective historique, le cadre budgétaire où s’inscrit l’évolution des emplois et des dépenses, la mesure de la charge induite par la fonction publique dans le budget de l’Etat, un aperçu comparatif de la fonction publique en France et dans l’Union européenne ainsi que les premiers résultats d’une enquête générale entreprise par la Cour sur les emplois de l’Etat et leur évolution récente ;
- une deuxième et troisième parties consacrées aux premiers résultats des contrôles par ministères et services sur la gestion des emplois et des effectifs d’une part, sur les rémunérations, d’autre part.
 
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                PREMIERE PARTIE LE CADRE INSTITUTIONNEL ET BUDGETAIRE
 
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 CHAPITRE I  LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE   La nécessité de faire assurer le fonctionnement de l’Etat par des agents spécialement recrutés à cet effet s’est imposée progressivement dans la deuxième moitié du XVIIIe siècle et au début du XIXe siècle. Le fonctionnaire moderne, professionnel du service public, s’est alors peu à peu distingué de l’ « officier » d’ancien régime, détenteur d’une charge et de l’élu du peuple.  La prise en compte par l’Etat des dépenses correspondantes, tout en suscitant de manière quasi permanente un discours empreint d’inquiétude sur l’ampleur des charges qu’elle faisait apparaître, n’a conduit que très tardivement à envisager de manière centralisée les questions de personnel et à conduire l’Etat à avoir une politique de la fonction publique. Encore aujourd’hui, la définition de cette politique associe de nombreux acteurs au sein des structures gouver-nementales dont les fonctions se recoupent parfois.  La définition même de la politique des emplois, de la politique salariale et de la politique sociale que l’Etat conduit à l’égard de ses employés mobilise à plein temps plusieurs directions d’administration centrale.  La fonction publique de l’Etat est depuis 1946 unifiée dans un statut commun, fixé aujourd’hui par les lois de 1983-1986 qui régissent les trois fonctions publiques d’Etat, territoriale et hospitalière. Un titre premier fixe les droits et obligations communs aux trois fonctions publiques, chacune voyant ses règles propres définies aux trois titres suivants, l’ensemble formant le « statut général ».  Ce statut général est appliqué par plusieurs dizaines de milliers d’agents des directions de personnel des ministères, des collectivités territoriales et des hôpitaux, de même que par les agents du ministère des finances chargés de l’exécution matérielle des dépenses de ces services.  Le nombre des agents publics soumis aux règles posées par le statut général entre 1983 et 1986 pour les trois fonctions publiques, le poids dans l’économie nationale des dépenses de rémunération de ces agents et des retraites des agents qui ne sont plus en activité font
 
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de la définition de la politique de la fonction publique une des tâches majeures de l’activité gouvernementale.  
I. - APERÇU DE LA GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE DE 1789 A 1945
A la Révolution, les premières dispositions unificatrices de la situation des agents publics concernèrent le régime des pensions de retraite fixé par une loi du 22 août 1790. La gestion de ce ime fut confiée à l’administration des finances1  gér.  Les conditions d’emploi et de rémunération des agents publics ne donnent pourtant pas lieu à la définition de règles de portée générale.  Sous le Premier Empire de nombreux corps de fonctionnaires voient les règles statutaires qui leur sont applicables fixées avec détail dans des textes particuliers. La conception de ces textes relève d’une vision fortement militarisée de l’administration, où l’avancement ne se concevait qu’au choix, mais cette vision elle-même n’a pas été codifiée.  Le souci de Napoléon d’assurer une formation initiale de qualité aux futurs administrateurs avec l’institution de l’auditorat au Conseil d’Etat cessa avec son régime.  Tout au long du XIXèmeet dans la première moitié du XXème   siècle, la proportion des agents régis par des dispositions statutaires particulières ira croissante. L’approche statutaire reste cependant éclatée. Les principes posés à l’occasion de l’élaboration d’un statut ne deviennent applicables aux autres catégories qu’à travers leur consécration par la jurisprudence du Conseil d’Etat. Chaque catégorie oi et de rémunération fdixeémesp lomyinéi stpèurbel ipc arv omiti nissetèsr ec2 .noiditplemds on
                                                     1régime de concession de ces pensions était si restrictif que chaque le  Toutefois, administration mit en place, dès le début du XIXème siècle, des « caisses de retenue , » sortes de mutuelles de retraites. 2 le décret qui institue la direction du budget et du contrôle financier en 1919, Ainsi spécifie-t-il, entre autres choses, les traitements du directeur, des trois sous-directeurs et des trois chefs de bureau.