Les Fondations démocratiques à vocation politique en France : rapport au Premier ministre

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Rapport sur les fondations à vocation politique : 1) leur développement récent dans le monde, leur diversité et leurs points communs, le cas de la France, où elles sont peu développés. 2) proposition sur un statut et un régime des fondations françaises, qui s'inspirent du modèle de l'Allemagne.& En annexe, procédures de reconnaissances d'une fondation d'utilité publique et exemple d'un modèle de statut ; régime fiscal des dons ; les fondations à vocation politique en France, Allemagne, Etats-Unis, suède, Grande-Bretagne, Pays-Bas : la commission de contrôle ; restitution du colloque de juin 1996 sur le sujet.

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Publié le 01 décembre 1997
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Langue Français
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Le Premier ministre
68/SG/96
Monsieur Jacques Oudin Sénateur de la Vendée Palais du Luxembourg 75291 Paris Cedex 06
Paris, le 29 janvier 1996
Monsieur le Sénateur, Les partis politiques sont des rouages essentiels du fonction-nement de notre démocratie. La Constitution, dans son article 4, précise bien que «.les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage....». Après plusieurs décennies caractérisées par une absence de règles claires, notre pays s’est doté, en quelques années, d’un ensemble législatif destiné à mieux encadrer le financement des partis politiques et des campagnes électorales. Tel était l’objet des lois du 11 mars 1988, du 15 janvier et du 10 mai 1990, du 29 janvier 1993 et enfin, du 19 janvier 1995. On ne peut toutefois que constater le décalage qui existe encore entre notre pays et d’autres pays démocratiques, en ce qui concerne le nombre et le rayonnement des grandes fondations à vocation politique, associées de façon plus ou moins étroite à des mouvements politiques. Un tel retard mérite d’être analysé et éventuellement comblé pour donner à nos institutions politiques une audience renouvelée et des moyens de réflexion et d’action accrus et modernisés. C’est la raison pour laquelle j’ai décidé de vous confier, en application des dispositions de l’article LO. 144 du code électoral, la mission de réfléchir aux conditions et aux moyens qui pourraient être mis en œuvre pour faciliter le développement et le rayonnement de telles fondations à vocation politique. Je vous demande d’engager, en tant que parlementaire en mission, toute action de réflexion, d’organiser toute manifestation et rencontre et de prendre tous les contacts utiles, tant en France qu’à l’étranger, pour élaborer les suggestions et propositions que vous serez amené à me présenter. Pour l’accomplissement de cette mission, j’ai demandé à Monsieur le Ministre de l’intérieur et à Monsieur le Ministre chargé des
relations avec le Parlement de mettreà disposition les moyens votre nécessaires pour vous permettre de remplir votre tâche. Je souhaite que vous puissiez me remettre votre rapport dans un délai de six mois. En vous remerciant du concours que vous avez bien voulu accepter de mapporter, je vous prie dagréer, Monsieur le Sénateur, lexpression de mes sentiments les meilleurs.
Alain Juppé
Monsieur Alain Juppé, Premier ministre Hôtel de Matignon 57, rue de Varenne 75700 PARIS
Paris, le 29 juillet 1996
Monsieur le Premier ministre, Par votre lettre de mission en date du 29 janvier 1996, vous avez bien voulu me demander d’étudier les possibilités daider les fondationsà vocation politiqueà d seévelopper dans notre paysà lexemple de ce qui existe dans dautres grandes démocraties occidentales. Jai lhonneur de vous remettre ci-joint le rapport que jai rédigé à effet apr cetès avoir effectué des missions en Allemagne, aux États-Unis, en Angleterre, en Suède, aux Pays-Bas et auditionné de très nombreux responsables politiques en France. Jaiégalement pris linitiative de créer«.lAssociation pour la promotion des fondations politiques.» a organis quié un colloque international sur ce sujet au Sé6 juin 1996, avec le concours denat, le la Fondation nationale des sciences politiques et, bien entendu, la participation de délégations allemandes, américaines et britanniques. Outre le texte même du rapport, figurent en annexe de ce document les actes du colloque du 6 juin ainsi que lanalyse détaillée des exemplesétrangers sans lesquels cette réflexion naurait puêtre conduite. Le phénomène du développement des fondationsà vocation politique doit sanalyserà lumi laère de lexplosion démocratique que nous constatons dans le monde depuis un peu plus de vingt ans. Tous les continents ontété touchés par ce processus qui a vu la disparition des dernières dictatures européennes, leffondrement des régimes marxistes et du«.Mur de Berlin.», l’émergence de régimes démocratiques plus ou moins fragiles en Afrique, en Amérique Centrale et du Sud et, enfin, dans certains pays de lAsie du Sud-Est. Cette avancée démocratique dans le monde sest effectuée parallèlement au développement deséconomies de marché semblent qui avoir supplanté leséconomies planifiées et collectivisées. Les gouvernements des grandes démocraties ontœuvré pour favoriser, encourager et soutenir cetteévolution en aidant les nouvelles démocratiesémergentes. Mais,à l’évidence, laction gouvernementale ne suffit pas et nest pas exclusive des initiatives prises soit par des«.organisations non
gouvernementales.»  pour laide humanitaire par exemple par les soit fondations politiques pour le soutien aux forces politiques ou syndicales quiœuvrent pour laffermissement des processus démocratiques. Paradoxalement, cest lAllemagne, paysàfort«.déficit démo-cratique.» 1945, qui fait d avantésormais figure de pionnier dans ce domaine et peut nous servir de modèle pour le développement de nos propres fondations démocratiquesà politique. vocation Les fondations allemandes, financées essentiellement sur fonds publics, sont puissantes et presque omniprésentes dans tous les pays où le combat démocratique est en cours. Le fait quelles représentent lensemble des courants politiques (chrétien démocrates, socialistes, libéraux,écologistes et, peut-être bientôt, communistes) permet aux forces politiques allemandes de soutenir leurs homologuesétrangers quelles que soient les configurations locales, de compléter, par là même, laction diplomatique et de renforcer linfluence globale de lAllemagne dans les pays concernés. À côté dune action extérieure très importante, les fondations allemandes participentégalement activementà lenracinement de lesprit démocratique au sein de la nation allemande, notammentà lEst, depuis lunification de cette dernière. Les fondationsà vocation politique existentégalement aux États-Unis avec une configuration différente. Toutefois le Congrès et le département d’État ont souhaité créer en 1983 la National Endowement for Democracy, fondation pluripartiteà public qui financementœuvre uniquement dans le domaine extérieur. La Westminster Fondation aété créée en 1992 par le Parlement et le Gouvernement britanniques avec les mêmes objectifs, mais avec des moyens publics plus modestes. Ces exemples montrent quela France ne saurait se tenir à l’écart de ce mouvement et de ces enjeux qui concernent l’ensemble des grands pays démocratiques. Si le combat démocratique dans le domaine extérieur est essentiel, il estégalement important que la réflexion démocratique interne à pays puisse s notreexprimer dans des enceintes autres que les seuls partis politiques. La France a connu, il y a quelques années, le phénomène des «.clubs politiques.» qui ne se sont guère développés. Ce mouvement exprimait déjà un besoin réel, qui existe toujours, dune société qui civile souhaite pouvoir participer au débat démocratique au-delà des seuls cénacles partisans. Les fondations démocratiques qui représentent ou pourront représenter des mouvements de pensée et des idéologies profondément ancrées dans notre société peuventêtre ces lieux de rencontre, de dialogue et dexpertise largement ouvertsà soci laété dont notre civile, démocratie a besoin pour se renouveler et senraciner davantage dans notre nation.
Une fondation démocratique nest donc pas un parti politique et ne saurait le devenir. Elle peut certesêtre dans la mouvance dune idéologie ou dun mouvement mais doit demeurer indépendante de tout parti. Si ce dernier est essentiellement orienté le combat vers politique immédiat et donc la prise de pouvoir par le biais desélections, en revanche lactivité la fondation  dese situe dans une autre sphère : celle de la réflexion, des choix de société, de l’éducation civique et du soutien aux nouvelles démocratiesémergentes. Dans le contexte français, les deux sphères daction doivent demeurer indépendantes parce que les enjeux et les structures sont différents et parce que les règles de fonctionnement des partis sont bien délimitées et ne doivent pasêtre modifiées. Notre pays a mis près de sept ans, de 1988à1995, pour se doter dun cadre juridique clair et stable sur la transparence et le financement des partis et desélections.Il ne sauraitêtre question dy déroger. Partant de ces considérations et de ces données,le rapport que je vous présente aboutità une proposition de loi qui devrait permettreà notre pays de se doter dun système plus développé et plus dynamique de fondations démocratiquesà politique. vocation Les grands principes qui devraient pouvoir régir le cadre juridique et financier de ces fondations sont au nombre de neuf : 1)Le statut actuel des fondationsreconnues dutilitépublique après avis du Conseil d’Étatest le mieux adapté doit etêtre conservé. 2)Une fondation dite«.démocratique.» peut neêtre considé-rée comme telle que si elle est parrainée ou soutenue par une force politique. double syst Unème de parrainage est donc suggéré : soit celui de trente-cinq parlementaires, quelle que soit leur appartenance, soit celui dun mouvement ayant perçu au moins 1.% de laide publique destinée aux partis politiques. 3)Ce principe de mouvance est contrebalancé par celui dindépendance inhérent au statut des fondations. Dans ces conditions, les membres dirigeants de lexécutif dun parti ne peuvent occuper les postes de responsabilité de la fondation. 4)En outre, le principe de la séparation des sphères dactivité entre fondation et parti est essentiel. Le parti politique soccupe desélections, des candidats, de sa vie interne avec ses militants, ses fédérations et ses réunions. La fondation ne saurait en aucun cas intervenir dans ces actions. Ses objectifs sont autres et se placent sur le plan de la réflexion, de la prospective, de laction civique non partisane et du soutien aux démocraties nouvelles. Seule la séparation des sphères dactivité garantir le peut respect des dispositions relatives au financement des partis et des élections.
5)Un tel principe de séparation na donc de valeur que sil est parfaitement contrôlé. Lorganisme le plus pertinent pour opérer un tel contrôle sembleêtre la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Possédant déjà comptes des mouvements les politiques, elle sera compétente pour contrôler les comptes des fondations démocratiques et sassurer du strict respect de la séparation des domaines dactivité. 6) La reconnaissance du statut de fondations dites«.démocra-tiques.»permetàces dernières d’êtreéligiblesàune aide publique, même modeste, qui est indispensableàun double titre : dune part, pourétablir une certaineégalité entre fondations, dautre part pour assurer un minimum de moyens daction dans le domaine international. 7) Dans les grandes démocraties,le développement des fondations sest toujours effectué sous l’égide des Parlements sont qui les lieux privilégiés de lexercice du pluralisme. Il ne saurait enêtre différemment en France. Cest la raison pour laquelle, il apparaît pertinent que ce soient les deux bureaux des Assemblées qui proposent au Gouvernement le montant de laide publique accordée aux fondations. Une délémixte et paritaire de ces bureaux sera charggation ée dexaminer la répartition de lenveloppe en fonction du volume dactivité et de la représentativité des fondations. 8)L’État ne sera pas représenté au conseil dadministration des fondations démocratiquesà une exception près le r :ôle des fondations peut savérer très important pour la tenue des archives dun mouvement, de ses organismes périphériques et de ses hommes politiques. Si elles décident de développer cette activité, la loi du 3 janvier 1979 sur les archives leur sera applicable et le directeur général des archives nationales sera alors membre de droit du conseil dadministration. 9) Enfin,les fondations qui se consacrentà la mémoire des anciens Présidents de la République et qui nont, par nature, aucune activité militante, politiquepourraientêtreéligiblesà la procédure de financement public des fondations démocratiques. Tels sont les principes qui peuvent guider notre action pour permettreà France de se doter d laun système performant de fondations démocratiques dans le strict respect des règles actuelles régissant le financement de la vie politique. La France aété le berceau des droits de lhomme et de la démocratie. Pendant des siècles elle a su porter et développer un message humaniste qui en fait une terre de référence pour les peuples qui aspirent à d laémocratie. Mais le monde a bougé si vite, au cours des deux dernières décennies, que la France a parfois accusé certain retard par rapport un aux grandes nations occidentales qui sont porteuses du même message. Dans le nouveau contexte mondial et national qui en découle, il importe que les forces politiques françaises et la société civile toute
entière puissent participer activement et autrementà la rénovation età ladaptation de notre modèle démocratique et, partant, puissent,à nouveau, porter dans toutes les démocratiesémergentes ces principes de liberté, d’égalité et de fraternité sans lesquels il ny a pas de vie démocratique stable et pérenne. Nos futures fondations démocratiques seront,à nen pas douter, des vecteurs efficaces de lapprofondissement de notre démocra-tie nationale et du renforcement de laudience de la France dans le monde. En vous remerciant de la confiance que vous mavez témoignée en me chargeant de cette mission, je vous prie dagréer, Monsieur le Premier ministre, lexpression de ma haute considération.
Jacques Oudin Sénateur de la Vendée
Avant-propos
Sommaire
Proposition de loi de M. Jacques Oudin, relative aux fondations démocratiques à vocation politique
Introduction
Première partie Les fondations à vocation politique se sont développées au cours des années récentes dans toutes les grandes démocraties étrangères
Chapitre 1 Le développement des fondations à vocation politique au cours des années récentes est lié à l’essor de la démocratie dans le monde
Chapitre 2 Malgré une grande diversité, tant dans les missions que dans les structures, les fondations politiques présentent partout un certain nombre de convergences
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Chapitre 3 Le retard de la France en matière de fondationsà politique vocation est lié au rapport particulier que nos concitoyens entretiennent avec la politique
Deuxième partie Le développement des fondations démocratiquesà vocation politique en France nécessite une adaptation du droit existant et un soutien public
Chapitre 1 Le régime de droit commun reste le plus approprié fondations aux à vocation politique
Chapitre 2 Adapter le statut de droit commun pour garantir le respect de la séparation entre fondations et groupements politiques
Chapitre 3 Soutenir le développement de fondations démocratiquesà vocation politique dans la mouvance des groupements politiques représentatifs
Liste des personnes auditionnées au cours de cette mission
ANNEXES
Annexe 1 Les fondations reconnues dutilité publique Annexe 2 Modèle de statut des fondations reconnues dutilité publique Statut de la fondation...
Annexe 3 Le régime fiscal des dons aux associations
Annexes 4 Les fondations politiques existantes en France
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