Rapport fait au nom de la commission d'enquête sur le rôle des banques et acteurs financiers dans l'évasion des ressources financières en ses conséquences fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l'efficacité du dispositif législatif, juridique et administratif destiné à la combattre - Tome I : rapport

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La commission d'enquête sur le rôle des acteurs financiers dans l'évasion des capitaux et sur les dispositifs destinés à la combattre a souhaité prolonger l'engagement du Sénat dans l'exploration des zones d'ombre de l'économie dont la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion fiscale internationale avait en 2012 précisé l'ampleur et les enjeux en proposant les moyens d'une politique publique permettant de la maîtriser. Tout en s'inscrivant dans la cadre de cet acquis, la commission d'enquête s'est attachée à affiner le diagnostic. Elle a porté son attention sur les liens entre la finance, ses acteurs, ses produits, et l'évasion des capitaux. Elle a travaillé dans un contexte où une série de révélations conduisent à ajouter aux interrogations nées de l'implication des entités financières dans la plus grave crise subie par l'économie contemporaine la considération du rôle des pratiques financières dans la soustraction des richesses aux règles d'ordre public. A noter que seul le rapport est consultable dans le présent Tome I, les comptes-rendus des auditions organisées par la commission étant disponibles dans un Tome II distinct.

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Publié le 01 octobre 2013
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Langue Français
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N° 87

SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 17 octobre 2013
Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 octobre 2013
Dépôt publié au Journal Officiel – Édition des Lois et Décrets du 18 octobre 2013

RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d’enquête sur le rôle des banques et acteurs
financiers dans l’évasion des ressources financières en ses conséquences
fiscales et sur les équilibres économiques ainsi que sur l’efficacité du dispositif
législatif, juridique et administratif destiné à la combattre (1)
Tome I : Rapport.
Président
M. François PILLET,

Rapporteur
M. Éric BOCQUET,

Sénateurs.




(1) Cette commission est composée de : M. François Pillet, président ; M. Éric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne
Bouchoux, MM. Jacques Chiron, Yvon Collin, Mme Nathalie Goulet, vice-présidents ; MM. Michel Bécot, Michel Berson, Francis
Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Christophe-André Frassa, Joël
Guerriau, Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Roland du Luart, Charles Revet,
Mme Laurence Rossignol et M. Richard Yung. - 3 -




SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION .................................................................................................................... 15
PREMIÈRE PARTIE - UN MONDE OPAQUE ET À RISQUES .......................................... 19
- CHAPITRE PREMIER L’OFFSHORE ET LES FAILLES ..................................................... 21
I. LE POIDS DE L’OFFSHORE ............................................................................................... 21
A. L’OFFSHORE, UNE RÉALITÉ QU’IL FAUT APPELER PAR SON NOM ........................ 22
1. Le Forum mondial : un processus utile malgré quelques biais…............................................ 23
2. …mais qui doit recevoir tous ses prolongements ................................................................... 27
B. UNE FINANCE OFFSHORE QUI PROLIFÈRE GRÂCE AUX ACTEURS
FINANCIERS ....................................................................................................................... 31
1. Le rôle des banques .............................................................................................................. 31
2. des autres activités financières, fonds, assurances….................................................. 36
3. Une finance très marquée par l’offshore ................................................................................ 38
4. Finance innovante et offshore, des liaisons dangereuses ........................................................ 44
C. UN MONDE SOUS PRESSION ? ......................................................................................... 48
1. L’exemple de la Suisse, un compte financier qui bouge ? ....................................................... 49
2. Les beaux jours de l’offshore ne sont pas finis… ................................................................... 51
II. LE « TROU NOIR » DES STATISTIQUES FINANCIÈRES INTERNATIONALES ..... 53
A. UN « TROU NOIR » QUI FAIT PRÉSUMER UNE ÉVASION DES CAPITAUX
MASSIVE .............................................................................................................................. 54
1. Un monde endetté envers lui-même ? ................................................................................... 54
2. Des méthodes d’estimation des flux financiers illicites à parfaire .......................................... 55
3. Le constat de rendements financiers atypiques, indice d’une dissimulation des capitaux ....... 55
B. LE CAS ÉDIFIANT DE L’AFRIQUE .................................................................................... 61
1. Un continent apparemment bénéficiaire d’entrées de capitaux .............................................. 61
2. Un diagnostic qu’il faut renverser quand on tient compte de l’évasion des capitaux .............. 62
III. L’OMBRE DU « BLANCHIMENT » ................................................................................ 63
A. LE BLANCHIMENT, UN RISQUE FOISONNANT ........................................................... 64
1. L’évaluation du COLB ......................................................................................................... 64
2. Les dires d’experts, « Un monde sans loi » rencontré par la commission ............................... 69
B. DES CONTRE-MESURES À RENFORCER ......................................................................... 71
1. Une diversité des instruments juridiques internes ................................................................ 72
2. Des coordinations internationales qui doivent progresser ..................................................... 73
3. Une quatrième directive européenne anti-blanchiment trop ambivalente ............................... 73
4. Pour la France, la nécessité d’une mise à niveau réglementaire et d’une action de
renseignement et d’analyse plus déterminée ......................................................................... 76

- 4 - RÔLE DES BANQUES ET ACTEURS FINANCIERS
DANS L’ÉVASION DES RESSOURCES FINANCIÈRES

CHAPITRE DEUX - L’AFFAIRE HSBC, UNE AFFAIRE DE NOTRE TEMPS ................... 81
I. LES ZONES D’OMBRE DE L’AFFAIRE DOIVENT ÊTRE DISSIPÉES .......................... 83
A. UN TRAITEMENT PRÉCOCE PAR LE MINISTÈRE DES FINANCES ............................. 83
B. LES MYSTÈRES D’UNE EXFILTRATION DOIVENT PAR AILLEURS ÊTRE
CONSIDÉRÉS ....................................................................................................................... 85
C. L’ÉPISODE JUDICIAIRE ...................................................................................................... 86
II. LA MOBILISATION DE L’ADMINISTRATION : DES RÉSULTATS MITIGÉS
DONT IL FAUT TIRER LES LEÇONS .............................................................................. 86
A. L’AMPLEUR DES DONNÉES TRAITÉES PAR L’ADMINISTRATION FISCALE ........... 87
1. Le nombre de dossiers .......................................................................................................... 87
2. Les enjeux financiers............................................................................................................ 88
3. Le contrôle fiscal .................................................................................................................. 89
B. UNE IMPLICATION JUDICIAIRE TARDIVE RÉVÉLATRICE DE BLOCAGES À
SURMONTE R ....................................................................................................................... 96
DEUXIÈME PARTIE - LA FINANCE ET L’ÉVASION FISCALE ........................................ 99
INTRODUCTION .................................................................................................................... 101
CHAPITRE PREMIER - UN SECTEUR NON FINANCIER OPPORTUNISTE ? .............. 105
I. UN DÉBAT NOURRI PAR DES CONSTATS CONSTRUISANT UN FAISCEAU
D’INDICES PROBANTS .................................................................................................... 105
A. UN TAUX IMPLICITE D’IMPOSITION DES GRANDES ENTREPRISES
MULTINATIONALES PARTICULIÈREMENT BAS .......................................................... 105
B. DES FLUX FINANCIERS INTERNATIONAUX CONSIDÉRABLES ................................. 109
1. La mondialisation des grandes entreprises et de leurs profits ................................................ 109
2. Une structuration financière transnationale mal mesurée mais qui semble faire la part
belle aux entités financières déterritorialisées ....................................................................... 112
3. le transfert de bénéfices via les opérations financières : cinq cas d’école ................................. 114
4. Des entreprises largement déployées dans l’offshore ............................................................. 115
II. DES CONTRE-MESURES À CONFIRMER ..................................................................... 116
A. LES CONSTATS ET LE PLAN D’ACTION DE L’OCDE (L’INITIATIVE BEPS) .............. 117
B. LA LÉGISLATION A ÉTÉ ADAPTÉE AFIN DE RÉDUIRE LES RISQUES FISCAUX
ASSOCIÉS À DES ARBITRAGES FINANCIERS A DIMENSION FISCALE MAIS SE
TROUVE CONFRONTÉE À DES LIMITES ........................................................................ 122
- 5 -

CHAPITRE DEUX - L’IMPOSITION DU SECTEUR FINANCIER, UNE OPACITÉ À
SURMONTER .......................................................................................................................... 125
I. LA MESURE DE L’ACTIVITÉ ET DES RÉSULTATS DES BANQUES, UNE
OPÉRATION DE HAUTE VOLTIGE - LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
(PO) ACQUITTÉS PAR LES ENTREPRISES DU SECTEUR FINANCIER ................... 125
A. LES DIFFICULTÉS DE MESURE ÉCONOMIQUE DES SERVICES FINANCIERS,
LE SECTEUR FINANCIER ET LA COMPTABILITÉ NATIONALE, UN MÉNAGE
DIFFICILE ............................................................................................................................ 127
B. L’APPROCHE PAR LE PRODUIT NET BANCAIRE NE DISSIPE PAS L’OPACITÉ ....... 128
C. LA COMPTABILITÉ PRIVÉE, UN CHAMP OUVERT AUX ARBITRAGES ..................... 130
D. UNE COMMUNICATION FINANCIÈRE TRÈS ALLUSIVE ............................................. 134
E. LES RÉGIMES LÉGAUX DE CALCUL DE L’ASSIETTE IMPOSABLE ............................. 136
F. LES PRATIQUES AGRESSIVES ET D’AUTRES PROBLÈMES ........................................... 138
II. QUEL EST LE VRAI TAUX DE CONTRIBUTION FISCALE DES BANQUES ? ......... 139
A. DES TRAJECTOIRES DES PROFITS ET DE L’IMPÔT SUR LES BÉNÉFICES QUI
DIVERGENT ........................................................................................................................ 140
B. QUEL TAUX DE CONTRIBUTION ? .................................................................................. 143
1. Un écart important entre taux théorique et taux effectif d’imposition qui appelle des
éclaircissements ................................................................................................................... 143
2. L’internationalisation des banques françaises ....................................................................... 147
3. Les groupes bancaires se sont complexifiés et leur organisation attribue un rôle
important aux implantations dans les centres offshores qui devraient être mieux
dénombrées .......................................................................................................................... 148
4. Les activités offshore des banques françaises sont mal connues des superviseurs ................... 151
5. Une dimension internationale qui peut contribuer au décrochage entre le taux de
contribution fiscale et les profits du secteur financier de bien des manières ........................... 156
TROISIÈME PARTIE - COMPLICITÉ OU COMPLAISANCE : LE RÔLE AVÉRÉ
DES INTERMÉDIAIRES DANS L’ÉVASION FISCALE ..................................................... 161
I. UN ÉCO-SYSTÈME D’INTERMÉDIAIRES INCONTOURNABLES .............................. 161
A. LES MULTIPLES ROUAGES D’UNE MÉCANIQUE BIEN HUILÉE : BANQUES,
AVOCATS, NOTAIRES, COMPTABLES, GESTIONNAIRES, ETC. ................................. 161
1. Un réseau d’intermédiaires .................................................................................................. 161
2. Les banques, « moyeu » de l’évasion fiscale .......................................................................... 162
B. LES « MONTEURS », CRÉATEURS DE COMPLEXITÉ ET D’OPACITÉ PAR-DELÀ
LES FRONTIÈRES ................................................................................................................ 163
II. DES INTERMÉDIAIRES TROP SOUVENT COMPLICES ............................................. 169
A. DES MÉTHODES DE DÉMARCHAGE BIEN RÔDÉES : LE RÔLE TROUBLE DES
« CHARGÉS D’AFFAIRES » ................................................................................................ 169- 6 - RÔLE DES BANQUES ET ACTEURS FINANCIERS
DANS L’ÉVASION DES RESSOURCES FINANCIÈRES

B. DES SECRETS BIEN GARDÉS : LE MONDE FEUTRÉ DES GESTIONNAIRES DE
FORTUNE............................................................................................................................. 172
1. Le secret, valeur cardinale des facilitateurs d’évasion fiscale ................................................. 172
2.t, un atout parmi d’autres pour inciter à l’évasion .................................................... 174
C. DES SERVICES DE PRÊT-À-FRAUDER : LE MARCHÉ DE L’OFFSHORE EN
LIGNE ................................................................................................................................... 175
QUATRIÈME PARTIE - UNE SUPERVISION DES INTERMÉDIAIRES A
AMÉLIORER ............................................................................................................................ 179
I. LA RÉGULATION DES INTERMÉDIAIRES NE PERMET PAS D’ÉVITER UNE
ÉVASION FISCALE MASSIVE ......................................................................................... 179
A. UNE AUTO-RÉGULATION DÉFAILLANTE..................................................................... 179
1. Fraude, évasion, optimisation : des distinctions chères aux intermédiaires ............................ 179
2. Une absence de déclaration de soupçon de fraude fiscale de la part des avocats ...................... 180
B. DES RÉGULATEURS FINANCIERS SURTOUT ATTENTIFS À LA QUESTION DU
BLANCHIMENT DES CAPITAUX ..................................................................................... 183
1. L’évasion fiscale, hors du champ des missions des régulateurs financiers .............................. 183
2. Les règles de lutte anti-blanchiment : un moyen indirect de lutte contre l’évasion fiscale ...... 185
3. Un contrôle trop « formel » de la part des superviseurs financiers ........................................ 188
4. Une coopération avec TRACFIN et les services du ministère de l’économie et des
finances qui pourrait être améliorée ..................................................................................... 198
II. FOCUS SUR LE SYSTÈME TRACFIN .............................................................................. 200
A. LE STATUT DE TRACFIN N’EST PAS SATISFAISANT ................................................... 200
B. LES RELATIONS ENTRE LES DÉCLARANTS ET TRACFIN DOIVENT ÊTRE
AMÉLIORÉES ...................................................................................................................... 201
1. Pour un retour d’expérience ................................................................................................. 201
2. Un recueil d’informations au potentiel à parfaire ................................................................. 202
C. UNE DYNAMIQUE DU DISPOSITIF À RENFORCER ...................................................... 210
1. Une exploitation des déclarations de soupçon qui doit être améliorée .................................... 211
2. Des moyens insuffisants et une déperdition regrettable ........................................................ 213
3. Un réseau de relations à stabiliser ........................................................................................ 215
D. UNE INSUFFISANTE VIGILANCE ENVERS LES PERSONNES
PARTICULIÈREMENT EXPOSÉES ..................................................................................... 218
III. UN TIMIDE INFLÉCHISSEMENT DES MENTALITÉS ET DES PRATIQUES
DES INTERMÉDIAIRES .................................................................................................... 219
A. 2009-2013 : UN TOURNANT DANS LA COOPÉRATION INTERNATIONALE EN
MATIÈRE D’ÉVASION FISCALE ....................................................................................... 222
1. Les progrès réalisés au niveau de l’OCDE pour améliorer la coopération en matière de
fraude fiscale et freiner les phénomènes d’« évasion fiscale agressive » .................................. 222
2. De l’échec des accords Rubik au « FATCA » américain : la promotion de l’échange
automatique d’informations comme nouveau standard de la coopération internationale ........ 225
3. Un nouvel élan donné à la coopération européenne en matière fiscale ................................... 227
4. L’implication de la France .................................................................................................... 230 - 7 -

B. UN ÉTAU QUI COMMENCE À SE RESSERRER SUR LES INTERMÉDIAIRES
FINANCIERS ....................................................................................................................... 231
1. Des forteresses bancaires qui commencent à se fissurer ......................................................... 232
2. Des intermédiaires financiers astreints à des exigences accrues de transparence ................... 234
3. Quelques signaux encourageants ......................................................................................... 235
CINQUIÈME PARTIE - RENFORCER LA LUTTE CONTRE L’EVASION DES
CAPITAUX ................................................................................................................................ 239
I. MIEUX CONNAÎTRE POUR MIEUX COMBATTRE ....................................................... 239
A. CRÉER UN CADRE INSTITUTIONNEL FAVORABLE À LA TRANPARENCE DES
SYSTÈMES DE CONTRÔLE ................................................................................................ 239
B. RENFORCER LA FONCTION D’INTELLIGENCE ÉCONOMIQUE ET
FINANCIÈRE ....................................................................................................................... 241
C. FORTIFIER LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ..................................................... 242
D. INSTAURER UN « FATCA » EUROPÉEN ......................................................................... 244
E. INSTITUER UNE OBLIGATION DE DÉCLARATION PRÉALABLE DES
SCHÉMAS D’OPTIMISATION FISCALE AUPRÈS DE L’ADMINISTRATION .............. 246
F. ENCADRER ET CONDITIONNER LA POLITIQUE DE REMISES FISCALES ................. 250
G. RENFORCER LES OUTILS DE L’ADMINISTRATION FISCALE ..................................... 253
1. Sanctuariser les moyens des superviseurs ............................................................................. 25 3
2. Des dispositifs pouvant gagner en efficacité.......................................................................... 253
3. L’administration fiscale largement dépourvue d’outils pour atteindre les intermédiaires ....... 256
II. RENFORCER LES POUVOIRS ET L’IMPLICATION DE L’AUTORITÉ
JUDICIAIRE ........................................................................................................................ 258
A. RENFORCER LES MOYENS DE LA « POLICE JUDICIAIRE FISCALE » ........................ 258
1. Un premier bilan plutôt encourageant de la procédure judiciaire d’enquête fiscale ................ 259
2. Des moyens humains insuffisants ........................................................................................ 261
B. ADAPTER LES OUTILS JURIDIQUES PERMETTANT AU JUGE DE MIEUX
SANCTIONNER LES INTERMÉDIAIRES .......................................................................... 267
1. La possibilité d’appréhender les intermédiaires sur le fondement de la complicité .................. 267
2. Un droit pénal partiellement démuni en amont de la fraude .................................................. 26 9
C. INVITER LES JUGES À PRONONCER DES SANCTIONS EXEMPLAIRES ..................... 271
1. Des peines jugées peu dissuasives271
2. La possibilité de prononcer des peines complémentaires adaptées .......................................... 273
D. IMPLIQUER DAVANTAGE LE JUGE PÉNAL DANS LA RÉPRESSION DE LA
FRAUDE FISCALE : POURSUIVRE LE DÉBAT SUR LE « VERROU DE BERCY » ......... 274
1. Un régime de poursuites dérogatoire au droit commun ......................................................... 274
2. Les justifications apportées à l’existence de ce monopole ....................................................... 277
3. Un monopole contesté .......................................................................................................... 279
4. Des craintes de l’administration fiscale pour partie infondées ............................................... 281
5. La nécessité d’une association plus étroite du juge pénal en matière d’identification et de
sanction des fraudes fiscales complexes ................................................................................ 283- 8 - RÔLE DES BANQUES ET ACTEURS FINANCIERS
DANS L’ÉVASION DES RESSOURCES FINANCIÈRES

EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................. 287
ANNEXES
ANNEXE 1 - PROPOSITION DE RÉSOLUTION CRÉANT LA COMMISSION .............. 301
ANNEXE 2 - LISTE DES MEMBRES DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE ...................... 307
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ET RENCONTRÉES .............. 309
ANNEXE 4 - LE SHADOW BANKING .................................................................................. 313




- 9 -

Synthèse des travaux et propositions du rapport
Le présent rapport adopté le 16 octobre à l’unanimité rend compte
des travaux de la commission d’enquête créée à l’initiative du groupe
communiste, républicain et citoyen (CRC) faisant usage de son « droit de
tirage » le 17 avril dernier.
Sous la présidence de M. François Pillet (rattaché au groupe Union
pour un mouvement populaire), son rapporteur M. Eric Bocquet (CRC) et les
19 autres membres de la commission ont procédé en six mois à près de
50 auditions et réalisé un déplacement à Bruxelles afin de prendre la mesure
des risques présentés par l’ingénierie financière au regard de certaines
préoccupations d’ordre public, d’ordre fiscal ou de sécurité impliquant une
maîtrise des mouvements financiers.
Ils ont constaté l’effectivité de ces risques et conclu que les progrès
engagés pour les cantonner devaient être approfondis pour atteindre les
objectifs des actions publiques en cours de définition au plan international,
européen et national.
Les propositions de la commission s’ordonnent autour d’un axe
majeur : il faut mieux connaître et mieux combattre.
Mieux connaître, c’est remporter la bataille de l’information. Cet
objectif répond aux constats de la commission d’enquête sur les effets de
l’opacité de la circulation des richesses favorisée par la complexification des
infrastructures financières et la fragmentation des espaces de souveraineté
face à une finance sans frontières. Les systèmes de contrôle doivent combler
leur handicap informationnel ce qui implique des efforts de leur part mais
aussi des transformations de l’industrie financière vers plus de transparence
et de responsabilité.
La commission d’enquête a souhaité témoigner sa reconnaissance
aux services administratifs, et aux personnes n’appartenant pas à l’appareil
d’État qui contribuent à la lutte contre l’évasion des capitaux. - 10 - RÔLE DES BANQUES ET ACTEURS FINANCIERS
DANS L’ÉVASION DES RESSOURCES FINANCIÈRES

Ils doivent parfois exercer leurs responsabilités avec plus de
détermination et de transparence. C’est une exigence démocratique. Mais ils
doivent aussi être mis à même de mieux combattre. Sur ce point, les
propositions tiennent compte des travaux d’une commission d’enquête du
Sénat antérieure qui, en 2012, a enquêté sur l’évasion fiscale internationale.
Celles de ces propositions qui n’ont pas encore été traduites dans le droit ou
dans les faits demeurent vivantes aux yeux de la présente commission
d’enquête, qui y renvoient. Dans ses travaux, la commission a constaté que
nombre de flux illicites des capitaux relevaient de pratiques s’apparentant de
près ou d’un peu plus loin aux pratiques criminelles et avaient avec celles-ci
des liens étroits de connexité. Elle s’est inquiétée des effets du
fractionnement des services, au sein des administrations économiques et
financières et entre celles-ci et les services judiciaires. Il faut remédier à ce
fractionnement contreproductif.
Mieux connaître : améliorer la gouvernance des contrôles pour plus
de responsabilité et plus de transparence.
Proposition n° 1 : créer un Haut-Commissariat à la protection des
intérêts financiers publics et développer cette mission au sein du Parlement.
Proposition n° 2 : doter les personnels dédiés au contrôle interne de
conformité d’un statut de salarié protégé.
Proposition n° 3 : mettre en place un groupe de travail destiné à
assurer la complète indépendance des commissaires aux comptes par
rapport aux entreprises dans lesquelles ils interviennent.
Proposition n° 4 : appliquer rigoureusement les dispositions
destinées à lutter contre les conflits d’intérêts aux autorités administratives
de supervision, aux services des administrations économiques et aux
magistrats.
Proposition n° 5 : inclure le civisme fiscal des entreprises dans le
champ de leur responsabilité sociale et prescrire aux organes dirigeants des
entreprises financières et des entreprises faisant appel public à l’épargne une
obligation de déclaration de conformité fiscale et au regard des obligations
imposées par la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.
Proposition n° 6 : renforcer les prérogatives des institutions
représentatives du personnel en matière de prévention de la lutte contre
l’évasion fiscale internationale.
Proposition n 7 : assurer une protection adaptée des lanceurs
d’alerte.
Proposition n° 8 : étendre l’obligation de déclaration de soupçon à
Tracfin aux employés des personnes assujetties.