Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques préliminaire au débat d'orientation sur les finances publiques - Juin 2011

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La Cour des comptes publie, comme chaque année, un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques en vue du débat d'orientation que doit tenir le Parlement. Il est publié par la Cour après l'acte de certification des comptes et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaires de l'Etat, ainsi qu'après la certification des comptes du régime général de sécurité sociale, pour l'exercice 2010. La première partie présente la situation d'ensemble des finances publiques à fin 2010. Elle y est comparée à celle des autres pays européens, puis y est précisée la situation de chaque catégorie d'administration (État, sécurité sociale et collectivités locales). Les prévisions pour 2011 y sont également examinées. La seconde partie analyse les risques qui pèsent sur l'évolution du déficit et de la dette à l'horizon de 2014 et à plus long terme. Elle présente ensuite des orientations et des pistes en mesure de rééquilibrer les comptes publics.

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Publié le 01 juin 2011
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   RAPPORT SUR LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES   Préliminaire au débat d’orientation sur les finances publiques  Juin 2011
       
Cour des comptes
 
 
 SOMMAIRE   INTRODUCTION…………………………………………….…..…….7  DEREBILE..................................9......... ........................................  PREMIERE PARTIELA SITUATION DES FINANCES PUBLIQUES EN 2010ET2011 .............................................................................15  CHAPITRE I LA SITUATION DENSEMBLE DU SECTEUR PUBLIC EN2010 .....................................................................................17  I - Un déficit public très élevé et largement structurel ...........18 A - Un déficit très important et une dette croissante ................18 B - Des dépenses publiques ralenties, mais des recettes réduites par des baisses d’impôts ...........................................................20 C - Un important déficit structurel ...........................................27 D - Des difficultés de prévision du déficit public .....................32 II - Une situation plus dégradée que dans le reste de l’Europe.................................................................................35 A - Des soldes plus dégradés en France ...................................35 B - Des dettes accrues par la crise bancaire dans d’autres pays ...................................................................................................38 C - Un niveau très élevé de dépenses et de recettes publiques en France .......................................................................................40 III - La dégradation de la situation des entreprises publiques ...................................................................................43  C HAPITREII LA SITUATION DES DIFFERENTES CATEGORIES DADMINISTRATIONS PUBLIQUES.............................................49  I - Un déficit concentré sur l’Etat et le régime général ............49 A - Le déficit et la dette ............................................................49 B - La décomposition du solde structurel .................................51 II - La situation très dégradée de l’Etat ...................................53 A - Des déficits encore très importants .....................................53
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B - Les recettes et dépenses budgétaires marquées par des opérations exceptionnelles ........................................................55 C - La dette et la croissance des charges d’intérêt limitées par des facteurs non durables ..........................................................61 D - Des mesures de relance plus coûteuses que prévu mais effectivement temporaires ........................................................63 III - La hausse du déficit et de la dette des administrations de sécurité sociale ..........................................................................66 A - Un déficit des régimes de base de 30 Md€ .........................66 B - Un déficit aggravé de l’assurance chômage .......................70 C - La montée de la dette des organismes sociaux ...................70 IV - L’amélioration des comptes des administrations publiques locales .......................................................................................72 A - La décélération des dépenses de fonctionnement ...............73 B - Une capacité d’autofinancement améliorée ........................74 C - Le recul des investissements locaux. .................................75  CPATIH REIII LA SITUATION EN2011 .....................................79  I - Un déficit qui peut baisser significativement mais qui sera encore très élevé .......................................................................79 A - Une baisse du déficit mais un effort structurel encore insuffisant .................................................................................79 B - Une situation qui reste plus dégradée que dans la moyenne  des autres pays européens .........................................................85 II - Les différentes administrations publiques .........................85 A - Une baisse du déficit de l’Etat liée pour une part importante à l’arrêt de mesures exceptionnelles .........................................85 B - Une situation toujours préoccupante des administrations sociales ......................................................................................89 C - L’évolution incertaine des administrations locales .............91  DEUXIEME PARTIELES PERSPECTIVES DES FINANCES PUBLIQUES ................................................................................95  CRE APITHIV LES RISQUES AU-DELA DE2011 ........................97  I - Une trajectoire 2012-2014 à mieux assurer ........................98
SOMMAIRE 
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A - La trajectoire du programme de stabilité ............................98 B - Les programmes de redressement mieux documentés d’autres pays européens ..........................................................103 II - Des risques importants à l’horizon de 2020 ....................108 A - La nécessité de prévenir l’emballement de la dette ..........108 B - Les risques pesant sur les comptes sociaux ......................111 C - Les incertitudes pesant sur les finances locales ................116 III - Des finances publiques non soutenables à long terme en l’absence de mesures ..............................................................120 IV - Les déficits publics, menace centrale pour la croissance ............................................................................123 A - Les échanges extérieurs ....................................................124 B - Le financement de l’économie ..........................................126 C - L’investissement ...............................................................127 D - Les inégalités sociales ......................................................128  CHAPITR EV LE PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES.........131  I - Un bilan pour 2009 et 2010 en demi-teinte de la première loi de programmation ...................................................................132 A - Les dispositifs autres que le budget triennal .....................133 B - Le budget triennal 2009-2011 ...........................................134 C - Une dérive des dépenses publiques reprise en base dans la deuxième loi de programmation .............................................139 II - Les apports et les insuffisances des nouvelles lois de programmation 140 A La loi de programmation pour 2011-2014 ........................140 -B - Les modifications prévues dans le projet de loi constitutionnelle ......................................................................142 C - Les questions posées tant par les lois de programmation que par les futures lois-cadres .......................................................145  C EIPRTAHVI LA PROBLEMATIQUE DU REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES.............................................................157  I - Ralentir la croissance des dépenses publiques ..................158    A - Les principes d’action .......................................................158 B - Deux exemples : l’emploi et l’assurance maladie ............161
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II - Augmenter les recettes publiques ....................................167 A - Elargir l’assiette des prélèvements ...................................168 B - Infléchir la structure des prélèvements .............................171  CONCLUSION GENERALE……….…………………………………175  ANNEXES181………………….………….……….…………………… Annexe 1 – Le périmètre des administrations publiques ...…….......182 Annexe 2 – Les principaux concepts utilisés dans le rapport pour l’analyse des finances publiques...…………………………………183 Annexe 3 – Les référentiels comptables...…………………………185 Annexe 4 – Dépenses et recettes de l’ensemble des collectivités territoriales et des groupements de communes à fiscalité propre….188 Annexe 5 – Les comparaisons internationales...…………………...191
 REPONSE DUMINISTRE DE LECONOMIE,DES FINANCES ET DE LINSDUSTRIE ET DU MINISTRE DU BUDGET,DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT,PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT…….………………………………203
 
 
Le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques
- élaboration et publication -  
 
La Cour publie, chaque année, un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.
Déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat conjointement à celui du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et l’orientation des finances publiques prévu par l’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), ce rapport est destiné à contribuer au débat d’orientation sur les finances publiques que le Parlement tient au deuxième trimestre ou en juillet.
Prévu par l’article 58-3° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF ), il est l’une des quatre publications que la Cour présente chaque année dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances (article 47-2 de la Constitution), avec :
- le rapport sur les résultats et gestion budgétaire de l’Etat (article 58-4° de la LOLF) ;
- la certification des comptes de l’Etat, annexée au projet de loi de règlement (article 58-5° de la LOLF) ;
- le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crédits par décret d’avance en cours d’exercice (article 58-6° de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet de loi de finances comportant leur ratification.
Ces rapports et acte de certification s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites sont réalisés par les sept chambres que comprend la Cour, le pilotage et la synthèse étant assurée par une formation commune associant les sept chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
Lindépendance des juridictions financières et institutionnelle statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradictionimplique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les
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soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ;
elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication d’un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent le texte de la Cour.
Lacollégialité intervientpour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.
Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de publication est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
  
 
 
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Les rapports de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat, comme ses autres rapports sur les finances publiques et les actes de certification des comptes de l’Etat, sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financières : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés parLa documentation Française.
 
 
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.  Elle a arrêté sa position au vu du projet communiqué au préalable aux administrations concernées et des réponses qu’elles ont adressées en retour à la Cour.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, premier président, MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de chambre, rapporteur général, M. Pichon, Mme Cornette, MM. Hernandez, Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mayaud, Rémond, Gillette, Ganser, Monier, Thérond, Briet, Cazanave, Moreau, Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Brun-Buisson, Cazala, Alventosa, Frangialli, Andréani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, M. Phéline, Mme Ulmann, MM. Barbé, Gautier (Jean), Vermeulen, Bonin, Vachia, Mme Moati, MM. Cossin, Lefebvre, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malégat-Mely, MM. Valdiguié, Tenier, Hayez, Corbin, Mme Froment-Védrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Doyelle, de Gaulle, Guibert, Ménard, Piolé, Uguen, Mme Briguet, MM. Prat, Guédon, Martin (Claude), Bourlanges, Baccou, Sépulchre, Antoine, Mousson, Guéroult, Mme Bouygard, MM. Hernu, Chouvet, Viola, Mme Démier, MM. Clément, Le Mer, Léna, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lambert, Mme Dardayrol, MM. de la Guéronnière, Duwoye, Aulin, Senhaji, conseillers maîtres, MM. Cadet, Schott, Klinger, Gros, Blairon, Marland, Schmitt, conseillers maîtres en service extraordinaire.
Etaient également présents : - M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et M. Vallernaud, avocat général, qui l’assistait ; - M. Ecalle, conseiller référendaire. ***  M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil. Fait à la Cour, le 21 juin 2011.
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Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé par une formation interchambres présidée par M. Babusiaux, président de chambre, et composée de MM. de Mourgues, Mayaud, Houri (jusqu'au 10 mai 2011), Monier, Thérond, Lefas, Johanet (jusqu'au 25 février 2011), Vermeulen et Lefebvre, Mme Trupin, M. Piolé, Mmes Briguet et Vergnet, et M. Viola (à compter du 25 mars 2011). M. Vallernaud, avocat général, représente le procureur général
 Le rapporteur était M. Ecalle, conseiller référendaire, avec le concours de M. Barbé, Mme Bouygard, MM. Braunstein, Ganser, Laboureix, Lefas, Thérond, Troesch, conseillers maîtres, MM. Hervio, Jourdain, Ravalet, Richard, conseillers référendaires, Mmes Clerici, Philbert, MM. Jaillard, Plée, rapporteurs, Mmes Assouline et Roizen, experts. Le contre-rapporteur était M. Monier, conseiller maître, assisté de M. Briet, conseiller maître.
 
   
Introduction
Le présentrapport sur la situation et les perspectives des finances publiques établi en application de l’article 58-3° de la loi organique est relative aux lois de finances (LOLF). Son dépôt est conjoint à celui du rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et l’orientation des finances publiques prévu par l’article 48 de cette loi organique. Il vise à nourrir le débat d’orientation des finances publiques que doit tenir le Parlement ainsi que le débat sur l’orientation des finances sociales qui peut lui être couplé, en application de l’article 6 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS). Il est publié par la Cour après l’acte de certification des comptes et le rapport sur les résultats et la gestion budgétaires de l’Etat, ainsi qu’après la certification des comptes du régime général de sécurité sociale, pour l’exercice 2010. Son champ est plus vaste que celui de ces documents, car il couvre l’ensemble du secteur public, et la période concernée est différente, car il porte à la fois sur la situation des finances publiques à fin 2010 et sur leurs perspectives pour les années suivantes. Il se situe, dans le calendrier du nouveau « semestre européen », après le dépôt du programme de stabilité de la France auprès de la Commission européenne et à la même période de l’année que les avis, et éventuellement les recommandations, du conseil économique et financier puis du conseil de l’Union européenne sur ce programme. Dans ses précédents rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques ainsi que dans ses rapports publics annuels, la Cour a souligné le niveau excessif du déficit public, notamment de sa composante structurelle. Elle a mis en évidence le risque d’un emballement de la dette et les graves conséquences qui peuvent en résulter. Elle a recommandé de réaliser un effort structurel de réduction du déficit d’environ 1 point de PIB par an et de le faire porter surtout sur les dépenses, tout en observant que, pendant la phase de redressement des finances publiques, une hausse des prélèvements obligatoires est inévitable. Elle a montré que les règles établies par la première loi de programmation des finances publiques n’ont pas toujours été respectées.