L'Avenir de l'autonomie financière des collectivités locales

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L'autonomie financière des collectivités territoriales procède d'une approche globale des relations financières entre l'Etat et ces collectivités. Ce rapport en présente une analyse détaillée et offre une synthèse inédite des mécanismes financiers de fiscalité locale et de péréquation en vigueur dans plusieurs pays européens. Le Conseil économique et social propose une réforme des impôts locaux et de la péréquation ainsi que la mise en place de nouvelles règles du jeu entre l'Etat et les collectivités locales. Source : Conseil économique et social

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Publié le 01 juin 2001
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Langue Français
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III
SOMMAIRE
Pages
AVIS adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du 13 juin 2001........................... I - 1
I - LES FONDEMENTS DES PRÉCONISATIONS ............................3
II
A - LAUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES IMPLIQUE UNE AUTONOMIE FISCALE LOCALE FORTE.................................................................................3 1. Certains voudraient réduire lautonomie financière locale à lautonomie de dépense....................................................................3 2. En fait lautonomie fiscale est un élément essentiel de lautonomie locale............................................................................3
B - LAUTONOMIE FISCALE NE VA PAS SANS CONTREPARTIE ................................................................................4 1. Elle implique une bonne assise des impôts locaux ...........................4 2. Elle impose des contraintes de transparence et de lisibilité ..............4 3. Elle rend nécessaires des mécanismes régulateurs de la pression fiscale locale ....................................................................................5 4. Elle est indissociable de dispositifs correcteurs des inégalités .........5 5. Elle doit se concilier avec une discipline collective .........................5
C - LAUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES FRANÇAISES EST ENCORE RÉELLE MAIS MENACÉE................................................................................5 1. Une autonomie financière encore réelle ...........................................5 2. Une autonomie financière cependant menacée.................................6
D - IL FAUT ÉVITER DE FAUSSES SOLUTIONS................................8 1. Les amputations fiscales compensées...............................................8 2. Le remplacement des impôts locaux par un partage des impôts dEtat................................................................................................93. La spécialisation fiscale territoriale ..................................................9 4. La création de nouveaux impôts sur les activités ...........................10 5. La révision de la valeur locative .....................................................11 6. Les scénarii extrêmes pour la taxe professionnelle ........................11
- LES PRÉCONISATIONS ................................................................12
A - IL EST NÉCESSAIRE DINSTAURER DES RÈGLES DU JEU PLUS RIGOUREUSES DANS LES RELATIONS ETAT -COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..............................................12 1. Mettre en place un véritable observatoire des finances locales ......12 2. Renforcer les obligations de transparence des collectivités............13 3. Organiser de façon plus institutionnalisée la concertation entre lEtat et les collectivités .................................................................13
IV
4. Négocier avec les collectivités des objectifs de régulation globale des finances publiques.......................................................14 5. Fixer des mécanismes objectifs dévolution des concours de lEtat ..............................................................................................14 6. Compenser équitablement les transferts de compétences ...............14 7. Améliorer la contractualisation ......................................................14 8. Renforcer la concertation pour les dépenses contraintes ................15 9. Accompagner la décentralisation par la déconcentration de lEtat ..............................................................................................15 10. Consolider les bases juridiques de lautonomie financière des collectivités locales ........................................................................15
B - IL FAUT CONFORTER LAUTONOMIE FISCALE LOCALE .....16 1. Respecter quelques principes directeurs .........................................16 2. Moderniser les impôts locaux.........................................................16 3. Choisir des compensations fiscales pour les transferts de compétences ...................................................................................20
C - IL EST URGENT DE SIMPLIFIER ET DINTENSIFIER LA PÉRÉQUATION FINANCIÈRE .......................................................20 1. Simplifier et clarifier les circuits des dotations de lEtat aux collectivités territoriales .................................................................21 2. Se fixer des objectifs de péréquation volontaristes au sein de la DGF ...............................................................................................21 3. Améliorer les critères de péréquation .............................................22 4. Responsabiliser lintercommunalité ...............................................23 5. Responsabiliser les régions.............................................................23
D - LAUTONOMIE FINANCIÈRE DOIT ÊTRE PLUS PARTICULIEREMENT RENFORCÉE AU NIVEAU DES RÉGIONS ET DE LINTERCOMMUNALITÉ ................................23 1. Conforter lintercommunalité .........................................................23 2. Conforter la région .........................................................................25
CONCLUSION..................................................................................................27
ANNEXE A LAVIS..........................................................................................29 SCRUTIN............................................................................................................29DÉCLARATIONS DES GROUPES...................................................................31
V
RAPPORT présenté au nom de la section des finances par M. Jean-Pierre Brunel, rapporteur .. II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................9
CHAPITRE I - LAUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EST UNE NOTION COMPLEXE......13
I - LA NOTION DAUTONOMIE FINANCIÈRE .............................13
A - LES FONDEMENTS.........................................................................13 1. Autonomie financière et autonomie locale .....................................13 2. Justifications de lautonomie financière et de lautonomie locale ..14 3. Fondements juridiques de lautonomie financière ..........................16
B - LE CONTENU...................................................................................17 1. Lautonomie des ressources............................................................17 2. La liberté daffectation des ressources ...........................................18 3. La liberté de gestion de la trésorerie...............................................18 4. La maîtrise du budget .....................................................................19 5. La libre gestion du patrimoine........................................................19 6. La libre tarification et lexternalisation des services ......................20 7. Lautonomie théorique et lautonomie réelle..................................20
C - LA DIVERSITÉ SELON LES COLLECTIVITÉS ...........................20 1. Les incidences variables dun même phénomène financier............20 2. Des évolutions différentes selon la catégorie de collectivité ..........21 3. La tutelle et linterdépendance des collectivités .............................21 4. Léquilibre général des finances publiques ....................................22
D - LES LIMITES INHÉRENTES À LAUTONOMIE FINANCIÈRE ET FISCALE .............................................................22 1. Les inégalités ..................................................................................22 2. Des distorsions économiques..........................................................23 3. Lincidence de la catégorie de collectivités ....................................24
II - LAUTONOMIE FISCALE, ÉLÉMENT ESSENTIEL DE LAUTONOMIE FINANCIÈRE ....................................................24
A - LAUTONOMIE FINANCIÈRE RÉDUITE À LAUTONOMIE DE DÉPENSE ....................................................................................24 1. Lautonomie fiscale est toujours relative........................................24 2. Ses inconvénients sont aggravés en France ....................................25 3. Ses fondements juridiques sont incertains ......................................26 4. Lautonomie de dépense assise sur des dotations présente quelques avantages.........................................................................27
B - PAS DE RÉELLE AUTONOMIE FINANCIÈRE SANS AUTONOMIE FISCALE...................................................................28 1. Des marges de manuvre multiples ...............................................28 2. Des avantages irremplaçables.........................................................29 3. Les conditions de son efficacité économique et sociale .................30
VI
CHAPITRE II - DES ÉVOLUTIONS CONDUISANT À UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE AUJOURDHUI RÉELLE MAIS FRAGILE ....................................................................33
I
II
- LINCIDENCE DES INTERVENTIONS DE LÉTAT ................33
A - LOBJECTIF DUNE GESTION LOCALE PLUS EFFICACE .......33 1. Une nouvelle comptabilité pour les communes ..............................33 2. Les incitations à lintercommunalité ..............................................34 3. Les assouplissements dans la gestion de la trésorerie.....................35 4. Le développement de lappel à la concurrence...............................35 5. La banalisation du financement des investissements......................36
B - LOBJECTIF DE LA RÉDUCTION DES INÉGALITÉS.................36 1. Les inégalités de la fiscalité locale .................................................36 2. Les ajournements de réformes cohérentes ......................................38 3. Laccumulation de mesures partielles ............................................39 4. Des mesures de péréquation complexes .........................................40
C - LOBJECTIF DE LEMPLOI ET DU DÉVELOPPEMENT ............42 1. La réduction des droits de mutation................................................42 2. Les exonérations fiscales pour les entreprises dans les zones défavorisées ...................................................................................42 3. La suppression de la part salariale de la base de la taxe professionnelle ...............................................................................42
D - LOBJECTIF DU RENOUVELLEMENT DES NORMES TECHNIQUES ...................................................................................43
E - LOBJECTIF DE LENCADREMENT DE LA GESTION DU PERSONNEL TERRITORIAL..........................................................44
F - LOBJECTIF DE LA SAUVEGARDE DES FINANCES DE LÉTAT .... ..........................................................................44 ................ 1. Le poids croissant des concours aux collectivités territoriales .......44 2. Les mesures pour freiner les concours financiers ...........................45 3. Lintensification des transferts de charges......................................47
- LA MAÎTRISE DES GESTIONS LOCALES................................49
A - UNE MODÉRATION RÉCENTE DES RECRUTEMENTS............49
B - UNE GESTION ACTIVE DE LA DETTE........................................49
C - UN TASSEMENT DES AUTRES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT .......................................................................50
D - UNE MODULATION DES POLITIQUES DINVESTISSEMENT EN FONCTION DES SITUATIONS FINANCIÈRES ..................................................................................50
E - UNE MODÉRATION DES POLITIQUES DEMPRUNT ...............51
F - UNE FAIBLE CONTRAINTE SUR L
A POLITIQUE FISCALE.....51
VII
III - UNE AUTONOMIE RÉELLE MAIS FRAGILE ..........................52
A - LES MANIFESTATIONS RÉCENTES DUNE AMÉLIORATION FINANCIÈRE.....................................................52
B - UNE AUTONOMIE FISCALE MENACÉE .....................................52
C - DIMPORTANTES INÉGALITÉS DE SITUATIONS FINANCIÈRES ..................................................................................55
D - UNE INTERCOMMUNALITÉ EN PROGRÈS................................55
E - UN CERTAIN RECUL DE RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUE ............................................................................56 1. Le relâchement du lien fiscal local .................................................56 2. Une opacité croissante du système des finances locales.................57
F - UNE COMPLEXITÉ PARALYSANTE ............................................57
CHAPITRE III - LE CONTEXTE INTERNATIONAL ET EUROPÉEN .59
I - LIMPACT CROISSANT DU CONTEXTE INTERNATIONAL SUR LES FINANCES LOCALES FRANÇAISES ..................................................................................59
A - DES CONTRAINTES ACCRUES ....................................................59 1. Linterdépendance économique et financière des pays se développe .......................................................................................59 2. Ces contraintes financières de lEtat se répercutent de plus en plus sur les collectivités territoriales ..............................................61 3. Des effets complémentaires affectent les marges de manuvre.....62
B - UNE INTENSIFICATION DE LA CONCURRENCE TERRITORIALE ...............................................................................63 1. Les facteurs dintensification..........................................................63 2. Les conséquences sur les finances locales ......................................64
C - LUNION EUROPÉENNE, ACTEUR DE LAMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ..............................................................................64 1. Lédiction de contraintes nouvelles ................................................64 2. Les aides européennes ....................................................................66
II ÉLÉMENTS INSTRUCTIFS DES FINANCES LOCALES EN -EUROPE ...........................................................................................66
A - PARTAGE DES RESSOURCES ET PÉRÉQUATION....................67 1. Transfert ou partage dimpôts et autonomie fiscale........................67 2. Dispositifs systématiques de partage des ressources entre les collectivités ....................................................................................68 3. Commentaires.................................................................................77
B - MÉCANISMES FISCAUX ...............................................................78 1. La nature des impôts locaux ...........................................................78 2. Le niveau dautonomie fiscale........................................................80
VIII
C - DES SYSTÈMES FINANCIERS LOCAUX EN ÉVOLUTION.......83 1. Des mutations fiscales significatives ..............................................83 2. La péréquation en question.............................................................85 3. La régulation globale des finances publiques à lordre du jour ......86
III - LES SPÉCIFICITÉS DU SYSTÈME FRANÇAIS DES FINANCES LOCALES....................................................................87
A - UNE STRUCTURE TERRITORIALE DÉSÉQUILIBRÉE..............87
B - UN RÉFLEXE DUNIFORMITÉ......................................................88
C - UNE AUTONOMIE FINANCIÈRE RELATIVEMENT LARGE ....88
D - UN SYSTÈME FINANCIER LOCAL INÉQUITABLE...................89
CHAPITRE IV - LES FACTEURS DU CONTEXTE NATIONAL QUI VONT PESER SUR LAUTONOMIE FINANCIÈRE LOCALE .................................................................................91
I
- LA MARGE DE MANUVRE SUR LES DÉPENSES RISQUE DE SE RÉDUIRE .............................................................91
A - LA MAÎTRISE DES DÉPENSES DE PERSONNEL RESTERA DIFFICILE .........................................................................................91 1. Des opportunités .............................................................................91 2. Des charges potentielles .................................................................92
B - LES AUTRES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT CONSTITUENT DES SOURCES DÉCONOMIES PLUS FAIBLES............................................................................................951. La grande période de réduction des frais financiers est révolue .....95 2. La marge sur les autres dépenses de fonctionnement sest réduite ............................................................................................95
C PLUSIEURS FACTEURS SERONT DÉTERMINANTS POUR -LES INVESTISSEMENTS ................................................................96 1. Le poids croissant du stock déquipements accumulés...................96 2. Le renforcement des exigences en matière de normes....................97 3. La dynamique de lurbanisation, de la démographie et de la croissance.......................................................................................984. Un contexte financier plus favorable ..............................................99
D - LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES POURRAIENT PESER LOURD ...............................................................................100 1. Remarques dordre général...........................................................100 2. Les universités ..............................................................................101 3. Les ATOS.....................................................................................102
II
IX
4. La médecine scolaire ....................................................................103 5. La formation professionnelle........................................................103 6. Les routes et autoroutes ................................................................105 7. La régionalisation ferroviaire .......................................................106 8. Les ports non autonomes relevant de lEtat..................................108 9. Les équipements multimodaux .....................................................109 10. Les investissements hospitaliers .................................................110
E - LAMÉLIORATION DU STATUT DE LÉLU POURRA CONSTITUER UNE CHARGE FINANCIÈRE SIGNIFICATIVE 110 1. La probabilité dune amélioration saccroît..................................110 2. La charge financière peut être lourde ...........................................111
F - LE PARC DE LOGEMENTS SOCIAUX PRÉSENTE DES RISQUES POTENTIELS.................................................................111
G - LALLOCATION PERSONNALISÉE À LAUTONOMIE IMPLIQUE UN EFFORT ACCRU DES DÉPARTEMENTS .........113
- DE NOMBREUX FACTEURS JOUANT DE FAÇON CONTRADICTOIRE PÈSERONT GLOBALEMENT SUR LES RECETTES ............................................................................113
A - LA FRAGILITÉ DE LAUTONOMIE FISCALE ..........................113 1. Les défauts actuels des impôts locaux ..........................................113 2. Les risques de la spécialisation fiscale territoriale........................117 3. Limpact des compensations de transferts de compétences..........117
B - LE POIDS DES CONTRAINTES DE LÉTAT ..............................118 1. Le souci de régulation globale des finances publiques impose des limites financières ..................................................................118 2. La montée des concours les rend plus vulnérables .......................119 3. Il existe différentes perspectives de régulation des concours .......119
C - LE DÉVELOPPEMENT PRÉVISIBLE DES TRANSFERTS DAUTONOMIE FINANCIÈRE .....................................................120 1. La montée de lintercommunalité .................................................120 2. Les progrès de la péréquation .......................................................121 3. Laccroissement de la concurrence territoriale .............................122
D - LES PROGRÈS DE LA CONTRACTUALISATION ....................122 1. Les vecteurs de développement ....................................................122 2. Un mouvement largement engagé pour les années à venir ...........123 3. Des voies nouvelles ......................................................................123
E - LES EFFETS DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE ..................123 1. Des marges de manuvre fiscale .................................................123 2. Le freinage des dépenses sociales ................................................124 3. La meilleure santé des satellites ...................................................124
X
CHAPITRE V - LES ÉLÉMENTS À PRENDRE EN COMPTE POUR CONFORTER LAUTONOMIE FINANCIÈRE LOCALE DANS LE RESPECT DE LINTÉRÊT GÉNÉRAL .........125
I
- LAUTONOMIE FINANCIÈRE APPELLE UNE TRANSFORMATION DES RÈGLES DU JEU DANS LES RELATIONS AVEC LETAT ......................................................125
A - LE SYSTÈME ACTUEL DINFORMATION ET DE CONCERTATION SUR LES FINANCES LOCALES EST INSUFFISANT ................................................................................125 1. Un système dinformation à améliorer .........................................125 2. Une absence de concertation institutionnalisée ............................126
B - LAUTONOMIE FISCALE NEST PAS VRAIMENT PROTÉGÉE .....................................................................................127 1. Imprécisions de la Constitution et du Conseil constitutionnel......127 2. Thèse de la dissociation................................................................127 3. En attente de garantie ...................................................................127
C LES MÉCANISMES DÉVOLUTION DES CONCOURS DE -LETAT SONT INSATISFAISANTS .............................................128 1. Une complexité arbitraire .............................................................128 2. Une instabilité pénalisante............................................................128 3. Un des facteurs de régulation positif : la réforme.........................128
D - LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES NÉCESSITENT DES COMPENSATIONS ADAPTÉES ...................................................129 1. Les limites de la compensation minimale.....................................129 2. La nécessité dune indexation objective .......................................129 3. La voie de la compensation fiscale ...............................................129
E - LA CONTRACTUALISATION NEST PAS GARANTIE ............129 1. Un rôle important .........................................................................129 2. Une formule encore insatisfaisante...............................................130
F - IL NY A PAS ASSEZ DE CONCERTATION SUR LES DÉPENSES « CONTRAINTES »....................................................130 1. Une implication insuffisante dans la définition des règles juridiques et financières régissant le personnel public territorial .130 2. Une insuffisante association en amont de lélaboration des normes..........................................................................................130
G - LÉTAT DOIT ACCOMPAGNER LA DÉCENTRALISATION PAR UNE RÉELLE DÉCONCENTRATION .................................131
H - LAUTONOMIE FINANCIÈRE DEVRAIT ÊTRE MIEUX GARANTIE JURIDIQUEMENT.....................................................131
II
XI
- LAUTONOMIE FINANCIÈRE LOCALE IMPLIQUE DE RENONCER À LA RECENTRALISATION FISCALE............132
A - UNE SOLUTION DE FACILITÉ : LA RECENTRALISATION RAMPANTE ....................................................................................132 1. Lamputation progressive compensée ..........................................132 2. Les avantages quon lui attribue ...................................................132
B - LES RISQUES POUR LA COLLECTIVITÉ NATIONALE ..........133 1. Risques pour les collectivités .......................................................133 2. Perte dune partie des avantages de la décentralisation ................133 3. Risques pour lEtat .......................................................................133
III - LAUTONOMIE FINANCIÈRE APPELLE UNE TRANSFORMATION DE LA FISCALITÉ LOCALE ..............134
A CONTRAINTES À INTÉGRER DANS TOUTE RÉFORME........134 -1. Des impératifs déquité et de transparence ...................................134 2. Des contraintes de régulation globale...........................................134 3. Des amortisseurs à prévoir ...........................................................134 4. Des impôts plus rationnels............................................................135
B - DIFFÉRENTES VOIES DE RÉFORME POSSIBLES ...................135 1. Le transfert ou le partage dimpôts dEtat ....................................135 2. La substitution fiscale ...................................................................137 3. La création de nouveaux impôts sur les activités .........................137 4. La modernisation des impôts locaux existants .............................137 5. Les scénarii mixtes .......................................................................144 6. La spécialisation fiscale territoriale ..............................................144
IV - LAUTONOMIE FINANCIÈRE IMPLIQUE LA TRANSFORMATION DES MÉCANISMES ACTUELS DE TRANSFERT..................................................................................146
A - UNE INUTILE COMPLEXITÉ ......................................................146 1. Une stratification de dispositifs complexes ..................................146 2. Des simplifications possibles........................................................147
B - UN EFFORT DE PÉRÉQUATION INSUFFISANT.......................147 1. Des masses financières trop faibles ..............................................148 2. Des objectifs peu clairs.................................................................148 3. Un saupoudrage des crédits ..........................................................149 4. Des critères de péréquation faussés ..............................................149 5. Une prise en compte retardée des évolutions démographiques ....150 6. Des résultats limités et incertains .................................................150 7. Labsence de transparence............................................................151
V
XII
- LINTERCOMMUNALITÉ EST UN DES VECTEURS DU RENFORCEMENT DE LAUTONOMIE FINANCIÈRE LOCALE .........................................................................................151
A - LES AVANTAGES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS DE LINTERCOMMUNALITÉ.............................................................1511. Elle renforce lefficacité et à terme les économies .......................152 2. Elle conforte la fiscalité locale .....................................................152 3. Elle conforte la péréquation..........................................................152
B - LA NÉCESSITÉ DINTENSIFIER LE MOUVEMENT ................152 1. Lintercommunalité au cur de lautonomie financière...............152 2. Opportunité dun renforcement du processus ...............................153
VI - LE RENFORCEMENT DES RÉGIONS CONSTITUE UN AUTRE PILIER DE LAUTONOMIE FINANCIÈRE LOCALE .........................................................................................154
A - LE RÔLE CROISSANT DE LA RÉGION .....................................154 1. En tant que pôle de compétitivité .................................................154 2. En tant que pôle de programmation et de cohérence régionale ....154 3. En tant que pôle de décentralisation .............................................154
B - UN BESOIN ET UNE OPPORTUNITÉ DE RENFORCEMENT ..154 1. La défense de son autonomie financière et fiscale........................154 2. Laffirmation de son rôle de cohérence financière régionale .......155 3. Lémergence de linterrégionalité.................................................156
VII - LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DISPOSENT DAUTRES MARGES DAUTONOMIE.....................................156
A - LES DIVIDENDES DE LA RIGUEUR DE GESTION..................156 1. Un meilleur pilotage financier ......................................................156 2. La maîtrise des dépenses ..............................................................157
B - DE NOUVEAUX MÉCANISMES DE FINANCEMENT ..............158 1. Loptimisation des ressources propres non fiscales......................158 2. Lappel aux usagers et au marché.................................................158
CONCLUSION................................................................................................159
ANNEXES........................................................................................................161Annexe 1 : Le poids des recettes fiscales ........................................................163 Annexe 2 : La détérioration du lien fiscal .......................................................165 Annexe 3 : Evolution des concours de lEtat aux collectivités locales ...........167 Annexe 4 : Evolution des quatre taxes : effet base et effet taux......................169