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Rapport d'information fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation sur l'intercommunalité à fiscalité propre

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Description

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a provoqué un développement important de l'intercommunalité à fiscalité propre (14 communautés urbaines, 162 communautés d'agglomérations et 2343 communautés de communes). Selon le rapport, si la révolution silencieuse de l'intercommunalité à fiscalité propre est accomplie, il reste un bilan incertain du point de vue de l'organisation territoriale (désordre intercommunal, transfert et partage des compétences) qui révèle un échelon de trop dans la décentralisation et génère une interrogation quant à l'efficacité de la dépense publique.

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Publié le 01 février 2006
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Langue Français
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Exrait

N° 193
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
Annexe au procès-verbal de la séance du 1erfévrier 2006
décentralisation
(1)
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de lObservatoire de la lintercommunalitéàfiscalité propre.ParM. Philippe DALLIER, Sénateur.
sur
( 1 )Cet observatoire est composé de :M. Jean Puech,Président; MM. Philippe Darniche, Gérard Delfau, Roger Karoutchi, Michel Mercier,Vice-PrésidentsMM. Jean Arthuis, Joël Bourdin, François-Noël Buffet,; Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Éric Doligé, Jean François-Poncet, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Henri de Raincourt, Bernard Saugey.
C o l l e c t i v i t é s t e r r i t o r i a l e s .
3
SOMMAIRE
INTRODUCTION....................................................5.....................................................................
I. LA RÉVOLUTION SILENCIEUSE DE LINTERCOMMUNALITÉ À FISCALITÉ PROPRE EST ACCOMPLIE................................................7..................................................
A.UNEBRÈVEHISTOIREDELINTERCOMMUNALITÉ.........................................................71. Les textes fondateurs...........................................7....................................................................2. Un nouvel assouplissement de lintercommunalité : la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales...................................................21..................................
B. VERS UNE INTERCOMMUNALITÉ RATIONALISÉE ........................................................... 141. Le cadre juridique de lintercommunalité...............................................14................................2. Laménagement du principe de la libre association................................................................ 153. Les conséquences des incitations financières.......................................................................... 174. Le rôle déterminant du préfet..................................................................................................81
II. UN BILAN INCERTAIN DU POINT DE VUE DE LORGANISATION TERRITORIALE................................................................................27.....................................
A. LE NOUVEAU DÉSORDRE INTERCOMMUNAL .................................................................. 271. La recherche du périmètre pertinent.......................................................................................282. Lintrouvable intérêt communautaire......................................................................................92
B. LE DÉVELOPPEMENT DE LINTERCOMMUNALITÉ RÉVÈLE LÉCHELON DE TROP.........................................................................................................................................321. Transfert et partage des compétences : lEPCI progresse vers le statut de collectivité territoriale de plein exercice................................23...................................................................2. La question de lélection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct............. 33
III. UN BILAN PRÉOCCUPANT DU POINT DE VUE DE LEFFICACITE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE....................................................................................37........................
A. LES ÉCONOMIES DÉCHELLE SONT DIFFICILES À DISTINGUER ................................... 37
B. LA QUESTION DU FINANCEMENT DE LINTERCOMMUNALITÉ..................................... 42
CONCLUSION................................5....................4..........................................................................
EXAMEN DU RAPPORT PAR LOBSERVATOIRE DE LA DECENTR
ALISATION........... 47
4
5
Face à lémiettement communal que constitue lensemble hétérogène de ses 36.700 communes, la France, prenant acte de léchec des politiques incitatives ou autoritaires de fusion, a fait le choix du pragmatisme, en optant de manière progressive pour le regroupement intercommunal. Ce choix dune intercommunalité rationalisée dite de projet et à fiscalité propre, dabord lentement et prudemment élaboré, avait pour lui de sembler découler naturellement de la tradition intercommunale française déjà plus que séculaire, qui fut établie par les syndicats de communes nés dans les débuts de la IIIème République. Mais cétait faire comme sil sagissait dun changement de degré alors quil sagissait dun changement de nature. La révolution silencieuse de lintercommunalité de projet na donc pas inquiété dans un premier temps, mais aujourdhui on prend conscience que pour être silencieuse, cette mutation nen est pas moins profonde et révolutionnaire au plein sens du terme : lintercommunalité qui, jusquà présent, procédait des communes et leur était subordonnée, apparaît désormais de plus en plus comme une supra-communalité qui, au mieux, aide et stimule les communes mais le plus souvent se substitue totalement à elles pour lessentiel des actions nécessaires à lorganisation de la vie en société. Lintercommunalité de projet sémancipe progressivement des liens qui la rattachent aux communes. Ce renversement qui semble évident aujourdhui provoque naturellement interrogation et inquiétude et il justifie le débat qui sest ouvert sur lefficacité de lintercommunalité depuis la parution du rapport de la Cour des comptes et celle du livre de MM. Beaudouin et Pemezec, députés. Lintercommunalité de projet (à fiscalité propre par opposition à lintercommunalité syndicale limitée à un ou plusieurs objets et fonctionnant avec les contributions de ses membres) réunit maintenant 88 % des communes et 84 % de la population nationale au sein de 2.525 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Il nest donc plus possible dignorer ce phénomène, ni de sous-estimer sa place dans notre organisation territoriale. LEPCI à fiscalité propre a pris place aujourdhui dans le débat local et il apparaît comme un lieu de pouvoir. Sans être pour autant une collectivité territoriale, il participe au grand mouvement de mutation de ladministration territoriale, portée depuis 1982 par la décentralisation. Pourtant, si cette nouvelle réalité du pouvoir intercommunal ne sest pas complètement traduite dans le droit (les communautés restent des établissements publics), elle est très sensible quoique très variable dans les faits, ce qui rend difficile tout jugement global et définitif sur lintercommunalité. On peut constater toutefois, dune manière générale, que très souvent le pouvoir est passé de léchelon communal à léchelon intercommunal, mais que toutes les conséquences nen ont pas encore été