Rapport d'information fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur l'ingénierie publique

Description

A la suite d'une décision prise dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), les directions départementales de l'équipement n'assureront plus d'ingénierie publique dans le secteur concurrentiel au profit des collectivités territoriales à partir du 1er janvier 2012. En dehors de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), la maîtrise d'ouvrage et l'assistance à maîtrise d'ouvrage seront assurées par l'ingénierie privée. Le présent rapport s'interroge sur les conséquences de cette situation nouvelle, en examinant les bonnes pratiques déjà mises en place par certaines collectivités territoriales. Il propose quatre pistes de solution visant à garantir la pérennité de l'ATESAT, le développement d'une ingénierie publique territoriale, l'ouverture du réseau scientifique et technique et, enfin, la bonne utilisation des marchés publics.

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• Publié par: rapports-territoire-environnement
• Publié le: 01 juin 2010
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• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

N° 557  

SÉNAT 

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2010 

RAPPORT D´INFORMATION 

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur lingénierie publique,



Par M. Yves DAUDIGNY,

Sénateur.

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(1) Cette délégation est composée de :M. Alain Lambert,président; MM. Dominique Braye, Philippe Dallier, Yves Krattinger, Hervé Maurey, Jacques Mézard, Jean-Claude Peyronnet, Bruno Sido, Jean-François Voguet, vice-présidents; MM. François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat,secrétaires; M. Jean-Michel Baylet, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot,Claude Bérit-Débat, PierreMarie-Thérèse Bruguière, MM. Gérard Collomb, Jean-Patrick Courtois,Bernard-Reymond, Mme Yves Daudigny, Yves Détraigne, Éric Doligé, Mme Jacqueline Gourault, MM. Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Claude Jeannerot, Antoine Lefèvre, Roland du Luart, Jean-Jacques Mirassou, Rémy Pointereau, François Rebsamen, Bruno Retailleau, René Vestri, Mme Dominique Voynet. 

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S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION5......................................................................................................................... 

PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR........................................................................... 7 

I. LA REMISE EN CAUSE DE LINGÉNIERIE PUBLIQUE................................................... 9  A. LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE LINGÉNIERIE PUBLIQUE ...................................... 9  1. Une tradition ancienne et protéiforme................................................................................9.....  2. Une mission de service public exercée sous forme de convention............................................ 10  3. Un montant de 237,8 millions deuros par an en 2000............................................................ 11 

B. LES CAUSES DE LÉVOLUTION DE LINGÉNIERIE PUBLIQUE........................................ 12  1. La remise en cause des conditions dexercice de lingénierie publique par la Cour des comptes.............................................................................................................................12  2. La question de lapplication du code des marchés publics à lingénierie publique................. 13 

II. LES NOUVEAUX CONTOURS DE LINGÉNIERIE PUBLIQUE...................................... 15 

A. LA RÉFORME DE 2001 : LÉMERGENCE DE LEXPERTISE ............................................... 15  1. La première étape de la réforme : la loi du 11 décembre 2001............................................... 15  2. La modification du champ de lingénierie publique, désormais soumise au code des  marchés publics.71..................................................................................................................... 3. Le maintien dune mission de solidarité hors du secteur concurrentiel................................... 18  B. LES CONSIDÉRATIONS BUDGÉTAIRES ET LA RÉFORME DE 2008 ................................. 19  1. La décision gouvernementale de mettre fin aux interventions étatiques dans le secteur concurrentiel......................................................91....................................................................  2. Le redéploiement de lingénierie publique................02..............................................................  3. De faibles économies budgétaires attendues........................................................................... 21 

C. LES NOUVELLES MODALITÉS DE LINTERVENTION ETATIQUE ................................... 23  1. La réduction et la redéfinition du champ dintervention de lEtat........................................... 23  2. Des services de lEtat rénovés42................................................................................................. 

III. QUATRE VOIES DE SOLUTION.......................................................................................2.9. 

A.REDÉFINIRLATESAT............................................................................................................30  1. Une ATESAT rénovée et pérenne dans les discours................................................................. 30  2. Vers lexpérimentation de la décentralisation de lATESAT ?................................................. 31 

B. PERMETTRE LA CRÉATION DAGENCES DÉPARTEMENTALES ..................................... 33  1. Les limites de léchelon intercommunal................................................................................3..3  2. Vers des solutions, souples et adaptées, à léchelon départemental ?..................................... 34 

C.RÉNOVERLERST....................................................................................................................38  1. Un réseau riche et en mutation...............................................................................................38  2. Quelle ouverture aux collectivités territoriales ?.................................................................... 39 

D. MIEUX APPLIQUER LE CODE DES MARCHÉS PUBLICS ................................................... 43  

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ANNEXES....................................................................................................................................54..  Annexe 1 : Examen du rapport dinformation de M. Yves Daudigny, sur lingénierie publique...............................................................................................................74...................  Annexe 2 : Liste des personnes auditionnées et déplacements en régions de votre rapporteur.............................................................................63.................................................  Annexe 3 : La distinction entre maître douvrage, maître d uvre et lassistance à  maîtrise douvrage : la loi MOP........................................................................................56.....  Annexe 4 : Les caractéristiques de lATGC.....................................................................71...........  Annexe 5 : Les caractéristiques de lATESAT............................................................................37  Annexe 6 : Les organismes scientifiques et techniques au service du développement durable...................................................................................................................................77  Annexe 7 : Les seuils de passation et types de marchés publics.................................................. 83  

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INTRODUCTION Les collectivités territoriales : moteurs dune nouvelle ingénierie publique   Ce rapport sadresse aux élus des plus de 30 000 communes ou groupements de communes de France qui nont pas la capacité dorganiser leurs propres services dingénierie. Il aurait pu sintituler «chronique dune mort annoncée de lingénierie publique dEtat» Cétait le vieux monde. Les plus anciens des élus en sont, à tort ou à raison, nostalgiques. Dans ce temps, les services publics irriguaient les campagnes. Le maire bénéficiait du premier conseil et de lexpertise de lingénieur de subdivision de la devenue mythique DDE (direction départementale de léquipement). Les discussions techniques se déroulaient souvent dans un climat cordial. Les dossiers étaient préparés et les chantiers étaient suivis à des coûts adaptés aux moyens des petites communes. La direction départementale de lagriculture pour sa part accompagnait les programmes damélioration des réseaux de distribution deau potable de la conception des travaux aux contrôles des factures, elle garantissait le sérieux des projets dans le respect des normes du moment. Ce monde semblait immuable, être un aboutissement. Qui aurait pu imaginer un seul instant quil nexisterait plus un jour en France de ministère de léquipement, ni même simplement de direction des routes ? Mais des forces se sont mises en mouvement. LEurope et ses directives dont le rôle fut peut-être moins exclusif que je ne limaginais au début de ce travail, la remise en cause des conditions dexercice de lingénierie publique par la Cour des comptes posant de fait la question de la légitimité même de celle-ci, les affirmations par lingénierie privée dune concurrence déloyale, lévolution de la jurisprudence du Conseil dEtat. Lingénierie publique déjà redéfinie sinscrivait alors dans le cadre des marchés publics mais elle était toujours présente. De nouvelles décisions dEtat fondées elles essentiellement sur des considérations financières, à travers la première étape de la révision générale des politiques publiques (RGPP), allaient apporter le coup de grâce : au 1 er janvier 2012, les services de lEtat nexerceront plus aucune mission de type assistance à maîtrise douvrage ou maîtrise duvre en dehors du conseil apporté dans le cadre de lassistance technique fournie par lEtat pour des raisons de solidarité et daménagement du territoire (ATESAT). 

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 Cassure brutale vers un monde nouveau. La notion de concurrence devient la référence absolue. Le vide soudain autour de beaucoup délus. «Je me suis senti abandonné. Vouloir rompre le contrat signé en 2006 et mavertir soudainement, alors que nous sommes à la phase délaboration du dossier nécessaire à la mise en concurrence me désempare» écrit le maire dune commune de lAisne. Pourtant la multiplication des lois et normes, la complexification technique et juridique des dossiers, la prise en compte des orientations de développement durable, la nécessité de projets qui abordent les aspects de gestion et de maintenance exigent une ingénierie de plus en plus performante, seule garante dune bonne élaboration des dossiers et dune exécution de travaux de qualité. Sont perceptibles les dangers de prestations intellectuelles qui ne seraient soumises quà la seule loi de la concurrence sans aucune référence à des missions de service public, les dangers de la perte de connaissance du terrain local. Apparaît vite la difficulté de trouver un modèle économique viable pour des prestations en direction de petites communes dans des territoires peu denses. Apparaît, à un autre niveau, le danger de perte de compétences de lEtat dans notre pays dingénierie publique et où ont émergé de grands groupes mondiaux privés de travaux publics. Plusieurs recommandations sont formulées. Deux dentre elles reposent sur lappréciation du département comme niveau souvent le plus pertinent pour lorganisation dune nouvelle ingénierie publique, à coté de celle déjà existante dans les villes ou agglomérations. Ce constat nest pas sans intérêt au moment dune nouvelle définition du rôle des collectivités territoriales. Cependant si lingénierie publique de demain appartiendra aux collectivités territoriales ou disparaîtra totalement, le rôle de lEtat, à travers son réseau scientifique et technique, demeurera indispensable et déterminant. LEtat prestataire séteint progressivement quand saffirment ses missions dimpulsion, danimation, de contrôle. La missiondEtat expert, dans un contexte douverture aux collectivités, est un fondement indispensable pour cette nouvelle ingénierie publique que les élus espèrent et attendent à côté de lingénierie privée. 

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PROPOSITIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Recommandation n° 1: Votre rapporteur souhaiterait que toutes les directions départementales des territoires (DDT) puissent présenter leurplan de redéploiement des capacités dingénierie publique de façon systématique à leurs personnels et aux collectivités territoriales concernées. Il lui paraîtrait également utile que ces plans soient harmonisés, en tenant compte de la spécificité des territoires, afin quelunité de lingénierie publiquequi a fait sa force soit préservée.

Recommandation n° 2: Votre rapporteur suggère que lesconseils généraux qui en font la demande soient autorisés à expérimenter la prise en charge, dans le domaine de lingénierie publique, dela mission de solidarité et daménagement du territoire au profit de communes ou détablissements publics de coopération intercommunale volontaires. Les conditions dexercice de cette mission de solidarité seraient déterminées par uneconventionsignée entre le conseil général et les communes ou groupements concernés. Cette convention préciserait les modalités de rémunération de cette« ATESAT décentralisée » 1 . Les critères déligibilité devraient être revus afin que lorsquunesolution intercommunale être recherchée pour un meilleur résultat doit en ingénierie publique, lesseuils déligibilité des groupements de communes nempêchent pas la réalisation du projet.

Recommandation n° 3: Votre rapporteur recommande que les expérimen- tations en cours, visant à permettre lexercice par les collectivités territoriales, dans le cadre départemental notamment,dune nouvelle forme dingénierie publique territoriale soutenues. Il sagit de permettre lexercice dune soientmission de service public, par des collectivités territoriales et pour elles seules,sans mise en concurrence mais dans le strict respect des règles communautaires. Enfin, votre rapporteur suggère lamise en place dun réseaudes agences techniques départementales et autres formes dingénierie publique territoriale afin que lesbonnes pratiques être puissent recensées. Recommandation n° 4:  Votre rapporteur note que linitiative de la création de lIDRRIM 2 est porteuse duneamélioration immédiate de la gouvernance du RST 3 . Les CoTITA 4 semblent également être desinstances efficaces et prometteuses. Il serait sans doute souhaitable depoursuivre dans ces voies, et de lesapprofondir de avant développer de nouvelles initiatives. Votre rapporteur propose donc deprivilégier ces formes dassociation des collectivités territoriales au RST.

Recommandation n° 5: Votre rapporteur souhaite que toute diligence soit faite afin declarifier le code des marchés publics et son application que les pour collectivités territoriales puissent librement choisir lesprestataires les mieux-disants lorsquelles le souhaitent. Les critères permettant le choix du mieux-disant pourraient être élargis. Par ailleurs, les collectivités territoriales se regroupent pour passer un marché à bons de commande. Si ce type de procédure semble particulièrement adapté à la voirie ou à lentretien de réseaux dassainissement, il paraît plus difficile à mettre en uvre dans dautres domaines. Là encore un effortdinformation des collectivités territoriales et de simplification de la législationpourrait être mené.  1 technique de lEtat pour des raisons de solidarité et daménagementLATESAT est lassistance du territoire. 2 des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité.Institut 3 Ré au scientifique et technique.  se 4 Conférence technique interdépartementale sur les transports et laménagement. 

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