Rapport d'information déposé... par la Commission de la défense nationale et des forces armées, sur le contrôle des exportations d'armement

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Le rapport décrit de façon très complète les conditions d'exercice du contrôle des exportations d'armement (régime juridique, organismes de contrôle, procédure, examen préalable par les administrations, exportation physique des matériels, contrôle à l'étranger), ainsi que l'adaptation aux nouvelles évolutions internationales (transfert d'armement, code de conduite européen sur les exportations d'armement, mise en oeuvre d'un système unifié d'exportation d'armement en Europe : la LOI ou Letter of intention, extension du champ de contrôle aux matériels de police). Il insiste sur la nécessité de la transparence pour les exportations d'armement (rentabilité, politique de soutien, formulation du droit et des principes, débat parlementaire).

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Publié le 01 décembre 2000
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Langue Français
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  N° 2334  ——  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIÈME LÉGISLATURE   
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 avril 2000.     R A P P O R T D ’ I N F O R M A T I O N  DÉPOSÉ  en application de l’article 145 du Règlement PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES(1), sur lecontrôle des exportations d’armement   et présenté par  MM.JEAN-CLAUDESANDRIER, CHRISTIANMARTINETALAIN VEYRET,  Députés.  ——   (1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page. Défense.
      
de :
— 4 —
La commission de la défense nationale et des forces armées est composée
M. Paul Quilès,tensédirp; MM.Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier,vstnedisérp-eci; MM.Robert Gaïa, Pierre Lellouche,Mme Martine Lignières-Cassou, reaisseétcr; MM.Jean-Marc Ayrault,Jacques Baumel,ean-Loui sJ Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Marcel Cabiddu, Antoine Carré, Guy-Michel Chauveau, Bernard Cazeneuve, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, MM. Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Roger Franzoni, Yves Fromion, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, François Hollande, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Emile Vernaudon, Alain Veyret, Jean-Claude Viollet, Michel Voisin, Aloyse Warhouver, Pierre-André Wiltzer.  
 
INTRODUCTION............................................................................................................................... 11 
I. — LE CONTROLE FRANÇAIS DES EXPORTATIONS D’ARMEMENT : UNE MECANIQUE SOLIDE MAIS COMPLEXE.............................................................7..1......... A. UN REGIME JURIDIQUE BIEN DEFINI AUX C ONTROLES SEVERES........71............. 1. La définition des matériels de guerre71.................................................................... 
a) La base législative.....................................................................17................................ 
b) Les catégories d’armes et de munitions................18................................................ 
2. Un dispositif de contrôle draconien.....................................2.0.................................. a) Le régime de production et de commercialisation des matériels de guerre........02.................................................................................................................. 
b) La Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre........22........................................................................................... 
c) Le sens du mécanisme du contrôle : une décision gouverneme ntale.........23...... B. L’EXERCICE DU CON TROLE : LA PROCEDURE DE LA CIEEMG52............................ 1. Une procédure d’examen solide...........................................52................................... a) L’instruction des dossiers.............................................................................52........... 
b) Les participants à la CIEEMG...........................................................................62.... 
c) La prise de la décision............................................6.2................................................ 
d) Les autorisations et leurs caractéristiques.........................27.................................. 
3. Les règles de la décision...............................................30............................................ a) Les critères d’examen des demandes....................................................0.3................ 
b) La gestion des situations conflictuelles.........................................................33........ 
C. L’EXAMEN PREALABLE PAR LES ADMINISTRATIONS : UN TRAVAIL APPROFONDI................................................................................................................35........ 
1. Le secrétariat général de la Défense nationale........................................5.3........ 2. Le ministère de la Défense.......................................................................................53 a) Un rôle considérable......................................................................53.......................... 
b) Le rôle traditionnellement pivot de la DGA6..3....................................................... 
c) L’analyse des dossiers par la DGA et les états-majors........37.............................. 
d) La « pré-CIEEMG »
.................................................................................................39 
3.
4.
— 4 —
 
Le ministère des Affaires étrangères...........39.......................................................... a) Les prérogatives et la politique du ministère des Affaires étrangères.............39 
b) Les conditions pratiques de la décision................................................04................ 
Le ministère des Finances............................................................4....1........................ a) Les instruments du soutien français à l’exportation : la banque Natexis et la Coface..................................................................14............................................... 
b) Les critères et les conditions de la formulation de l’avis.....................42.............. 
5. Le travail des services de renseignement4....................4........................................ a) La participation des services de renseignement à la procédure..............4.4........ 
b) Les tâches des services de renseignement.............................................................54 
D. L’EXPORTATION PHYSIQUE DES MATERIELS....................................................46........ 
1. Les autorisations d’exportation de matériels de guerre..................................64 2. Le contrôle matériel des exportations................84................................................... a) Les modalités du contrôle...................................................................4....8................. 
b) L’organisation de la lutte contre la fraude9.4.......................................................... 
E. UN DISPOSITIF AU BILAN HONORABLE MALGRE QUELQUES FAIBLESSES.....50 
1. Un système efficace............................................................50........................................ a) Une grande maîtrise des exportations...................................50................................ 
b) Un système qui garantit l’indépendance de la décision................5....1................. 
2. La réduction des étapes : la suppression de l’autorisation de prospection.............53........................................................................................................ 3. La question des délais d’examen : la formulation de la politique étrangère de la France........4.5...................................................................................... 4. La question des délais d’examen : les délais administratifs..........................55 a) Des méthodes archaïques ?........................55............................................................. 
b) Quelle évolution pour la procédure ?65.................................................................... 
5. Remédier aux failles du système.........................................................5...8................ a) Le suivi des opérations............................................................................8.5................ 
b) La question des cessions gratuites.........................................59................................ 
c) Le contrôle des courtiers...............................................................................59.......... 
F. LES MECANISMES DE CONTROLE A L’ETRANGER..................60................................. 
1. Les Etats-Unis............16................................................................................................... 2. Le Royaume-Uni....62....................................................................................................... 3. L’Allemagne...................................................................................................................36. a) Une doctrine d’une grande sévérité.......................................................................63 
b) Une extension limitée.....................................................................................64.......... 
— 5 —
 
4. Les autres pays européens exportateurs d’armements.................56................ a) L’Italie.........................................................................65................ ................................
b) L’Espagne........66........................................................................................................... 
c) La Suède.6..............................6....................................................................................... 
II. — L’ADAPTATION AUX NOUVELLES EVOLUTIONS INTERNATIONALES............67... A. LES TRANSFERTS D’ARMEMENT, NOUVELLE PREOCCUPATION DU DROIT INTERNATIONAL...................6............7...................................................................... 1. La lutte contre la prolifération nucléaire, biologique et chimique........76......... a) La prolifération nucléaire........................................67................................................ 
b) Les armes chimiques...............................................................68.................................. 
c) Les armes biologiq ues...........................................................86................................... 
d) Les vecteurs balistiques.........9.6.................................................................................. 
2. Une nouvelle préoccupation du droit international : les armes classiques................................................................................................0..7...................... a) Le registre des armes classiques de l ’ONU..............................................70............ 
b) Les nouvelles conventions d’interdiction internationales..................................07 
c) Les nouvelles actions internationales : armes de petit calibre, munitions à uranium appauvri..................................................17................................................ 
3. La mise en application des préoccupations internationales : les embargos..................................................................................27....................................... 4. La lutte contre la corruption : la convention de l’OCDE..............................74.... a) Le dispositif de la convention................................................................4.7................. 
b) La transposition française de la convention..................75....................................... 
5. Le contrôle des biens à double usage : l'Arrangement de Wassenaar.....76 a) Un mécanisme d’abord destiné à la lutte contre la prolifération............76......... 
b) Des enjeux politiques complexes....................................................................77........ 
B. UNE DEMARCHE EUROPEENNE : LE CODE DE CONDUITE SUR LES EXPORTATIONS D’ARMEMENT........................................................................................78 1. Pourquoi un Code de conduite ?.....................................................................78........ 2. Le dispositif du Code de conduite........................................................0...8................ a) La démarche des pays de l’Union européenne..................................8..................0 
b)
c)
d)
Les critères d’examen................................18............................................................... 
La mise en œuvre du Code de conduite : le dispositif et le mécanisme de consultation.............................................................................................................3.8.. 
L’efficacité du Code de conduite....5.8....................................................................... 
— 6 —
 
C. LES REPONSES DE L A FRANCE AU NOUVEAU CONTEXTE6..8................................. 1. La clarification du fonctionnement de la CIEEMG....................................78........ a) La CIEEMG à « haut niveau »...............................................................78................ 
b) La remise à plat de la doctrine........88....................................................................... 
2. La formalisation de l’application des critères et l’intégration des critères du Code de conduite..................................................................................8.9 3. L’application du mécanisme de consultation du Code de conduite............92 a) La gestion des refus d’autorisation étrangers....................39.................................. 
b) La gestion des refus d’autorisation de la France............................................49.... 
4. La réforme de la procédure au ministère de la Défense.95................................ a) Un nouveau principe : la séparation des fonctions de soutien et de contrôle des exportations......................................................................................5.9.. 
b) L’efficacité technique de l’ancienne organisation................................96.............. 
c) La nécessité d ’une analyse politique spécifique..............................7.............9....... 
d) La nouvelle organisation.............................99............................................................ 
D. LA MISE EN ŒUVRE D’UN SYSTEME UNIFIE D’EXPORTATION D’ARMEMENT EN EUROPE : LE PROCESSUS DE L A L.O.I............................010........ 1. La nécessité d’une harmonisation européenne....001........................................... a) Un cadre juridique désormais inadapté.........................................................1.00.... 
E.
2.
3.
b) Une multiplication des procédures et des contrôles pénalisante pour les industriels................................101................................................................................. 
c) Un contrôle de moins en moins bien assuré20..1..................................................... 
La caducité des anciens accords de coopération................................30....1....... a) L’accord Debré-Schmidt entre la France et l’Allemagne...103............................. 
b) L’impossible généralisation de l’accord Debré-Schmidt................................510. 
Créer l’Europe de l’armement : le processus de la L.O.I.1.60................................. a) Une démarche globale et résolue.........................................................................610 
b) Un chantier « pharaonique »................................................................................107 
c) Des procédures d’exportation nouvelles.....................................................011........ 
d) Des industriels français parfois réticents........................311................................... 
e) Un mécanisme d’intégration cohérent avec le Code de conduite...................114 
L’EXTENSION DU CHAMP DU CONTROLE : BIENS A DOUBLE USAGE, MATERIELS DE POLICE...............................................................................................17.1.... 
1. Les biens à double usage....117.................................................................................... a) Le contrôle instauré par l’Union européenne..................................................711.. 
b) La transcription française du contrôle...........................................................1.....20 
III. —
 
A.
— 7 —
 
2. Les matériels de police et de maintien de l’ordre................1...............42............. a) Pourquoi contrôler ces matériels ?........21......4........................................................ 
b) Comment définir les matériels à contrôler ?521...................................................... 
c) Quelle procédure de contrôle ?.....1.......82................................................................ 
POUR UNE NECESSAIRE TRANSPARENCE DES EXPORTATIONS D’ARMEMENT..................................................................................................................311.... EXPORTER DES ARME MENTS EST-IL RENTABLE ?.............................................31..1 
1. Les difficultés des exportateurs publics d’armement32.1.................................... a) Comment expliquer les pertes à l’exportation des exportateurs publics d’armement ?.....132...................................................................................................... 
b) Les efforts de gestion de GIAT-Industries...........331................................................ 
c) Le développement de l’appareil commercial de la Direction des constructions navales.......135...................................................................................... 
d) La question des contrats consentis à perte................36.1........................................ 
2. Le poids des compensations (offsets).....................137............................................ a) La nature des compensations................................73.....1........................................... 
b) La négociation des compensations.............138.......................................................... 
c) Pourquoi des compensations ?....39.1........................................................................ 
3. La rentabilité des exportations pour la collectivité........................................9..13 a) Une rentabilité contestée..............................................39.1........................................ 
b) Des critiques pas toutes assurées.........................................................142................ 
c) La nécessité d’une analyse plus approfondie....................................................44.1 
B. AU-DELA DU CONTROLE DES EXPORTATIONS D’ARMEMENT : LA POLITIQUE DU SOUTIEN..................................................................146................................ 1. A qui vend-on des armes : une question politique......................................146.... 2. L’organisation de l’Etat.............................417................................................................ a) L’action de la Délégation générale pour l’armement.....1..........84....................... 
b) Le rôle des armées françaises...............................................419................................ 
c) Le ministre de la Défense et so n représentant personnel................................50.1 
d) Les sociétés de services à l’exportation............................................51..1................ 
3. La réforme du système de pilotage....................513.................................................. 
a) L’organisation du soutien à l’étranger........351....................................................... 
b) Le dispositif du ministère de la Défense français................................5..........51.... 
4. Une construction politique élaborée........................................651............................. a) Vente d’armes et politique étrangère : deux domaines indissociables..........156 
b) Des pays clients aux statuts différents.................................715................................ 
c) Une doctrine affirmée....................................................................59.1........................ 
— 8 —
C. FORMULER SOLIDEMENT LE DROIT ET LES PRINCIPES APPLICABLES..........160 1. Un préalable indispensable : rendre accessible la législation....................160 a) Une situation paradoxale........016............................................................................... 
b) Publier les textes.....................................................................................................611 
2. Clarifier la législation existante1..............................................................................62 a) Des dispositions obsolètes ?................162.................................................................. 
b) Mettre à jour la législation64...1................................................................................. 
3. Eriger en traité le Code de conduite..........165.......................................................... 4. Instaurer des critères universels.....167...................................................................... D. L’INDISPENSABLE D EVELOPPEMENT DE LA TRANSPARENCE..........................169 1. Un mouvement international................................................................................916... a) La Grande-Bretagne.....................................................................................017.......... 
b) La Suède....1.17............................................................................................................... 
c) L’Italie......................................1.17................................................................................ 
d) L’Allemagne................17..2........................................................................................... 
e) Les Etats-Unis.........................................271................................................................. 
2. La France : une position jusqu’ici en retrait...............................317........................ a) Une politique traditionnelle de discrétion........................................................1..73 
b) Une situation devenue insatisfaisante.................................................................317 
3. Vers une transparence nouvelle : le nouveau rapport du Gouvernement français au Parlement sur les exportations darmement.................................................................1......74............................................ a) Un document utile comparable aux rapports étrangers...................................174 
b) Des bases statistiques d’une grande qualité....671................................................... 
c) Une excellente qualité comparative des données..............................871................ 
d) Un document d’un grand intérêt, mais d’abord au caractère de source d’information.................................1..80........................................................................ E. POUR UN DEBAT POLITIQUE SUR LES EXPOR TATIONS D’ARMEMENT...........183 1. Les ventes d’armes françaises en 1998 : la mise en œuvre d’une politique..........................................................................................................................183 a) Des ventes qui traduisent l’application de la politique étrangère de la France.183...................................................................................................................... 
b) Une appréciation gênée par la non-communication au Parlement des accords de coopération militaire et de défense.........................................1.48........ 
c) Un débat politique indispensable........................................................................1.58 
2. Le rapport au Parlement : une base utile qui aura toujours des limites..186 a) Un document qui doit être complété................................681.................................... 
b) Des limites inévitables87....................1........................................................................ 
— 9 —
3. La création d’un office parlementaire : une solution à l’intérêt mitigé......188 a) Le souhait d’un office parlementaire spécialisé............881.................................... 
b) Une solution partiellement adaptée1...98.................................................................. 
4. Un organisme nouveau : une commission consultative pour les exportations d’armement............................................................91..1........................... 5. Un débat parlementaire annuel informé et cohérent....................192.................. 
PROPOSITIONS DE LA MISSION D’INFORMATION............915........................................ 
EXAMEN EN COMMISSION.............................................199........................................................ 
ANNEXES........207................................................................................................................................ 
ANNEXE N° 1LISTE DES PERSONNALITES ENTENDUES PAR LA MISSION D’INFORMATION902.............................................................................................................................. 
ANNEXE N° 2DÉCRET-LOI DU 18 AVRIL 1939 FIXANT LE REGIME DES MATERIELS DE GUERRE, ARMES ET MUNITIONS...........................................2....................31 
ANNEXE N° 3DÉCRET N° 55-965 DU 16 JUILLET 1955 PORTANT REORGANISATION DE LA COMMISSION INTERMINISTERIELLE POUR L’ETUDE DES EXPORTATIONS DE MATERIELS DE GUERRE...........................2....32.............................. 
ANNEXE N° 4 L’APPLICATION A RELATIF MAI 1995 6 DU 95-589DÉCRET N° DU DECRET DU 18 AVRIL 1939 FIXANT LE REGIME DES MATERIELS DE GUERRE, ARMES ET MUNITIONS.............................................................................25.2................ ANNEXE N° 5LISTE DES FORMULES EXPLICATIVES A UTILISER POUR ASSORTIR LES AVIS « DEFAVORABLE » EMIS PAR LES DEPARTEMENTS DISPOSANT D’UNE VOIX DELIBERATIVE EN CIEEMG1................32......................................... ANNEXE N° 6ENTRE LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUEACCORD FEDERALE D’ALLEMAGNE ET LE GOUVERNEMENT DE LA REPUBLIQUE FRANÇAISE SUR LES EXPORTATIONS VERS LES PAYS TIERS DES MATERIELS D’ARMEMENT, DEVELOPPES ET/OU PRODUITS EN COOPERATION......................33.2...... ANNEXE N° 7CODE DE CONDUITE DE L’UNION EUROPÉENNE SUR LES EXPORTATION D’ARMEMENTS (Luxembourg, 8 juin 1998)................732.................................. ANNEXE N° 8LETTRE D’INTENTION....................................................324................................ ANNEXE N° 9LISTE DES ÉTATS FAISANT L’OBJET D’UN EMBARGO SUR LES ARMES OU DE MESURES RESTRICTIVES D’EXPORTATION EDICTES PAR L’ONU OU L’UNION EUROPÉENNE.....................................251.................................................................... ANNEXE N° 10LISTE DES ACCORDS DE DÉFENSE OU COOPÉRATION DE MILITAIRE DE LA FRAN CE EN VIGUEUR.........255..................................