Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale par le groupe de travail sur les conflits d'intérêts

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Créé le 9 novembre 2010 afin de dégager de nouvelles règles pour prévenir efficacement l'émergence de conflits d'intérêts au sein du Parlement, le groupe de travail pluraliste de la commission des lois a élaboré quarante propositions visant à mieux encadrer, dans un souci de transparence et de meilleur contrôle, les relations entre les parlementaires et les intérêts privés. Au terme de ses travaux, le groupe de travail a préconisé : la mise en place d'une définition des conflits d'intérêts adaptée aux spécificités du mandat parlementaire ; la souscription périodique d'une déclaration d'intérêts par les membres du Parlement, qui feraient état de l'ensemble de leurs intérêts, aussi bien présents que passés, et de ceux de leurs « proches » ; l'institution d'une autorité dédiée à la prévention des conflits d'intérêts au sein du Sénat, composée de sénateurs et disposant de larges pouvoirs ; la mise en place de sanctions disciplinaires pour sanctionner les parlementaires qui se seraient placés en situation de conflit d'intérêts ; l'extension des incompatibilités parlementaires et le plafonnement des rémunérations perçues au titre de fonctions privées.

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Publié le 01 mai 2011
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Langue Français
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N° 518   
SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 
Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 mai 2011 
 
RAPPORT D’INFORMATION 
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) par legroupe de travailsur lesconflitsd’intérêts(2), 
Par MM. Jean-Jacques HYEST, Alain ANZIANI, Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Yves DÉTRAIGNE, Mme Anne-Marie ESCOFFIER et M. Jean-Pierre VIAL,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de :M. Jean-Jacques Hyest, président ;M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne, vice-présidents ;MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ;MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto. (2) Ce groupe de travail est composé de : Hyest, Alain Anziani, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat,MM. Jean-Jacques MM. Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, M. Jean-Pierre Vial,co-rapporteurs.
 
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O
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M M A I R E
Pages
LES 40 RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES CONFLITS DINTÉRÊTS...5.............................................................................................................................
AVANT-PROPOS.........................................................................................................................9
I. LA PRÉVENTION DES CONFLITS DINTÉRÊTS POUR LES PARLEMENTAIRES....................................................12..........................................................
A. LA PRISE ILLÉGALE DINTÉRÊT : UN OUTIL RÉPRESSIF PEU UTILISÉ À LENCONTREDESPARLEMENTAIRES...............................................................................13
B. DES DISPOSITIFS DE PRÉVENTION DES CONFLITS DINTÉRÊTS SPÉCIFIQUES AUX PARLEMENTAIRES .............................................................................. 171. Le statut matériel du parlementaire, garantie de son indépendance financière....................... 172. Lencadrement du financement des candidats et des partis politiques..................................... 183. Des obligations déclaratives déjà fortes................................91..................................................a) Les déclarations de situation patrimoniale .......................................................................... 19b)Ladéclarationdactivités....................................................................................................214. Les incompatibilités parlementaires : une prévention radicale des conflits dintérêts............. 22a) Les incompatibilités avec des fonctions publiques : des règles liées à limpératif de séparationdespouvoirs......................................................................................................23b) Les incompatibilités avec des activités économiques, au cur de la prévention des conflits entre intérêt général et intérêts privés .................................................................... 255. Des dispositions réglementaires internes aux assemblées....................................................... 28a) La prohibition des groupes parlementaires de défense dintérêts particuliers ...................... 28b) La récente réglementation des activités de « lobbying » au sein des assemblées................. 28c) Les initiatives déontologiques des professionnels du « lobbying »...................................... 31
C. LES SYSTÈMES DE PRÉVENTION DES CONFLITS DINTÉRÊTS À LÉTRANGER : Y A-T-IL UN « RETARD » FRANÇAIS ? ..................................................... 321. Le conflit dintérêts : une notion dorigine nord-américaine................................................... 33a) Le conflit dintérêts : une notion inspirée par le concept de « représentation réelle»................................................................................................................................33b) Une définition maximaliste des conflits dintérêts .............................................................. 35c) Des obligations lourdes : le cas du Congrès américain ........................................................ 36d) Des sanctions faibles et essentiellement symboliques ......................................................... 442. Labsence dapproche unifiée des conflits dintérêts à léchelle européenne.......................... 45a) Des points communs sur la forme, qui ne doivent pas masquer lexistence dimportantes disparités...................................................................................................... 46b) Lexception anglo-saxonne : une divulgation maximale des intérêts................................... 493. Les règles de prévention des conflits dintérêts dans les Parlements étrangers : une application parfois « molle »5..................................................................................................2 a) La prévalence de la liberté parlementaire : lexemple allemand .......................................... 52b) Les États-Unis : des règles rigoureuses, une application discutable .................................... 54
II. DES MÉCANISMES DE GESTION DES CONFLITS DINTÉRÊTS EFFICACES, TRANSPARENTS ET PRAGMATIQUES56.............................................................................
A. UNE DÉFINITION DES CONFLITS DINTÉRÊTS ADAPTÉE AUX MISSIONS DES PARLEMENTAIRES.................................................................................................................561. Une définition souple et pragmatique...............................................................................65.......2. Les questions liées à une définition des conflits dintérêts...................................................... 60
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B. CRÉER DES DÉCLARATIONS DINTÉRÊTS POUR ASSURER LA TRANSPARENCE DES ENGAGEMENTS DES PARLEMENTAIRES.................................... 611. La portée de la déclaration dintérêts.........26............................................................................2. Le contenu des déclarations dintérêts : des déclarations sincères et précises........................ 65a) Une obligation générale de sincérité de la déclaration ........................................................ 65b) La typologie des intérêts soumis à déclaration .................................................................... 66c) Les modalités de prise en compte des intérêts des « proches » des parlementaires .............. 70d)Laformedesdéclarationsdintérêts...................................................................................723. La périodicité de souscription des déclarations dintérêts...................................................... 724. Des déclarations accessibles à lensemble des sénateurs........................................................ 745. Lintégration des déclarations dintérêts dans larchitecture prévue par le droit en vigueur.........................................................77...........................................................................
C. METTRE EN PLACE UNE AUTORITÉ DE DÉONTOLOGIE OUVERTE SUR LEXTÉRIEUR..........................................................................................................................781. Un organe de déontologie propre à chaque Assemblée, mais associant à ses travaux des acteurs extérieurs au Parlement......................................................................................87.2. Une autorité pluraliste assurant la légitimité de ses décisions................................................ 823. Des prérogatives larges permettant à lorgane en charge de la déontologie de prévenir effectivement les conflits dintérêts........................................................................... 83
D. ÉTENDRE LES INCOMPATIBILITÉS PARLEMENTAIRES POUR MIEUX PRÉVENIRLESCONFLITSDINTÉRÊTS..............................................................................851. Étendre les incompatibilités parlementaires............................................................................ 86a) Le cumul du mandat avec une activité de conseil et lexercice dune profession libéraleréglementée............................................................................................................86b) Le cumul du mandat avec une autre activité professionnelle............................................... 882. Encadrer les rémunérations perçues par les parlementaires au titre de leurs activités professionnelles accessoires90...................................................................................................
E. MIEUX ENCADRER LES RELATIONS ENTRE LES PARLEMENTAIRES ET LES ENTITÉSEXTÉRIEURESAUXASSEMBLÉES......................................................................921. La création dune déclaration des dons et cadeaux................................................................. 922. Un renforcement de lencadrement de linfluence des "lobbies" au sein du Sénat................... 943. Le plafonnement des indemnités perçues au titre des organismes extraparlementaires........... 97
F. GARANTIR LEFFECTIVITÉ DES SANCTIONS.....................................................................1001. Les types de manquements sanctionnés................................1...............01....................................2. Les sanctions encourues : privilégier la voie disciplinaire.......102...............................................
Contribution de M. Alain Anziani, sénateur de Gironde....510........................................................
Contribution de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, sénatrice de Paris.........................................107.
Contribution de M. Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var................910....................................
EXAMEN EN COMMISSION..............................................................................111........................
ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES..................................213............................
ANNEXE 2 - LES CONFLITS DINTÉRÊTS DANS LE SECTEUR PRIVÉ............................127
ANNEXE 3 - ETUDE DE LÉGISLATION COMPARÉE SUR LA PRÉVENTION, LE CONTRÔLE ET LES SANCTIONS DU CONFLIT DINTÉRÊTS..................133...................
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LES 40 RECOMMANDATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LES CONFLITS DINTÉRÊTS
A. Une définition des conflits dintérêts adaptée aux missions des parlementaires Proposition n° 1 Définir les conflits dintérêts pour un parlementaire de la façon suivante :«Un conflit dintérêts naît dune situation dans laquelle un parlementaire détient des intérêts privés qui peuvent indûment influer sur la façon dont ilsacquittedes missions liées à son mandat, et le conduire ainsi à privilégier son intérêt particulier face à lintérêt général. Ne peuvent être regardés comme de nature à susciter des conflits dintérêts, les intérêts en cause dans les décisions de portée générale ainsi que les intérêts qui se rattachent à une vaste catégorie de personnes.»
Proposition n° 2 en place, autant que faire se peut, des règles de déontologie Mettre communes aux parlementaires des deux Assemblées.
Proposition n° 3 Redéfinir le délit de prise illégale dintérêt comme le fait de privilégier «un intérêt personnel distinct de lintérêt général».
B. Créer des déclarations dintérêts pour assurer la transparence des engagements des parlementaires
Proposition n° 4 Soumettre lensemble des parlementaires à lobligation de souscrire une déclaration dintérêts.
Proposition n° 5 déclarations dintérêts des parlementaires pour éviter laUtiliser les nomination comme rapporteur dune personne ayant des intérêts dans le secteur concerné par le texte.
Proposition n° 6 un système de « réserves » pour éviter les conflits dintérêtsUtiliser créés par les intérêts des « proches » des parlementaires.
Proposition n° 7 Ne pas instaurer une « obligation de déport »ex ante, par laquelle lautorité en charge de la déontologie pour une Assemblée pourrait interdire préventivement à un parlementaire de participer aux débats et au vote sur un texte.
Proposition n° 8 Mettre en place une exigence générale de sincérité des déclarations dintérêts.
Proposition n° 9 à lautorité en charge de la prévention des conflitsPermettre dintérêts de demander des éclaircissements si elle considère que lexigence de sincérité de la déclaration dintérêts na pas été respectée.
Proposition n° 10 Limiter le champ de la déclaration dintérêts aux intérêts matériels des parlementaires, à lexclusion de leurs intérêts moraux.
Proposition n° 11 Prévoir que les parlementaires déclarent en priorité leurs intérêts professionnels et financiers.
Proposition n° 12 Retracer, au sein de la déclaration dintérêts, le montant précis des rémunérations de toutes natures perçues au titre dune activité accessoire au mandat parlementaire.
Proposition n° 13 Tenir compte, pour la souscription de la déclaration dintérêts, des intérêts détenus pendant les trois ans qui précèdent le début du mandat.
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Proposition n° 14  proches »Intégrer les intérêts des « des parlementaires (et notamment ceux de leur conjoint, de leurs ascendants et de leurs descendants) à la déclaration dintérêts de ces derniers.
Proposition n° 15 obligatoire de la déclaration dintérêts àPrévoir une actualisation mi-mandat ; adresser un document proposant dopérer des « mises à jour » chaque année aux parlementaires.
Proposition n° 16 Permettre à chaque parlementaire de saisir lautorité en charge de la déontologieles intérêts détenus par ses collègues.de son Assemblée afin quelle vérifie Proposition n° 17 anonymes les données relatives aux proches desRendre parlementaires lors de la communication déléments de leur déclaration dintérêts à un autre parlementaire. Proposition n° 18 Supprimer la déclaration dactivités, à laquelle la déclaration dintérêts se substituerait.
C. Une autorité de déontologie ouverte sur lextérieur Proposition n° 19 Prévoir que lautorité en charge de la déontologie pour le Sénat sera composée exclusivement de sénateurs, assistés par un magistrat de lordre judiciaire, élu au sein de la Cour de cassation par les magistrats du siège de cette Cour et ayant notamment pour mission de saisir le parquet des éventuels manquements pénaux. Proposition n° 20 Prévoir que lautorité en charge de la déontologie pour le Sénat peut se prononcer sur saisine du Président du Sénat, de chacun des membres du Bureau ou sur autosaisine. Proposition n° 21 en charge de la déontologie de manièreComposer lautorité pluraliste, en dotant chaque groupe politique dau moins un représentant en son sein.
Proposition n° 22 majorité qualifiée pour la prise de décisionsRetenir la règle de la par les membres de lautorité de déontologie du Sénat. Proposition n° 23 Doter lautorité en charge de la prévention des conflits dintérêts au Sénat :
 - de pouvoirs dinvestigation et de contrôle ;  - du pouvoir de saisir le parquet ; - du pouvoir de donner un avis sur les incompatibilités ;  - dun rôle général de conseil aux sénateurs. Proposition n° 24 Préserver la compétence exclusive du Bureau en matière disciplinaire.
D. Étendre les incompatibilités parlementaires pour mieux prévenir les conflits dintérêts Proposition n° 25 Rendre lexercice de fonctions de conseil nouvelles incompatibles avec le mandat parlementaire, même lorsque ces fonctions sont exercées dans le cadre dune profession réglementée. Proposition n° 26 Rendre les fonctions de professeur associé, de maître de conférences et de maître de conférences associé compatibles avec le mandat parlementaire.
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Proposition n° 27 Rendre la présidence dun syndicat professionnel incompatible avec le mandat parlementaire.
Proposition n° 28 Rendre lexercice de fonctions de direction, dadministration ou de surveillance dans des entreprises percevant des subventions dun État étranger incompatibles avec le mandat parlementaire.
Proposition n° 29 Rendre lexercice de fonctions de direction, dadministration ou de surveillance dans des sociétés-mères des sociétés visées par le code électoral incompatibles avec le mandat parlementaire.
Proposition n° 30 Plafonner à la moitié de lindemnité parlementaire, le montant des rémunérations perçues par les parlementaires au titre dune activité professionnelle accessoire.
E. Mieux encadrer les relations entre les parlementaires et les entités extérieures aux Assemblées
Proposition n° 31 Mettre en place une déclaration de dons et davantages en nature, souscrite par les sénateurs pour tous les concours dont le montant dépasse 150 euros.
Proposition n° 32 cadeaux dusage et les cadeaux offerts par desExempter les « proches » de lobligation de déclaration.
Proposition n° 33 Appliquer les règles de publicité, de contrôle et de conservation prévues pour les déclarations dintérêts aux déclarations de dons et davantages en nature.
Proposition n° 34 dans des groupes de travail ouEncadrer la présence des sénateurs des colloques à financement privé.
Proposition n° 35 Renforcer les incompatibilités professionnelles pour les assistants parlementaires. Proposition n° 36 Dégager une définition des organismes extra-parlementaires afin détablir les critères constitutifs pour en diminuer le nombre. Proposition n° 37 Limiter les indemnités que peuvent percevoir les parlementaires au titre de leur activité au sein dun organisme extra-parlementaire au seul défraiement des dépenses engagées pour participer aux travaux de lorgane. Proposition n° 38 Inclure dans le plafond prévu pour les rémunérations accessoires les indemnités perçues par les parlementaires au titre de leur activité dans un organisme extra-parlementaire.
F. Garantir leffectivité des sanctions Proposition n° 39 Sanctionner les parlementaires qui :
 - nauraient pas déposé une déclaration dintérêts ;  - auraient déposé une déclaration dintérêts mensongère ;  - nauraient pas répondu aux demandes déclaircissements formulées par lautorité en charge des conflits dintérêts ;  - nauraient pas respecté une observation ou une recommandation de cette autorité ;  - se seraient placés en situation de conflit dintérêts « réel » grave.
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Proposition n° 40 le Bureau à prononcer tous les types de sanctionsAutoriser disciplinaires prévues par le Règlement du Sénat pour sanctionner les sénateurs ayant contrevenu à leurs obligations déontologiques.
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AVANT-PROPOS Mesdames, Messieurs, Créé le 9 novembre 2010 en réponse à une demande du Bureau du Sénat, le groupe de travail sur les conflits dintérêts a été chargé de dégager des modalités de prévention et de gestion des conflits dintérêts pour les membres du Parlement. En effet, après le lancement des travaux de la Commission pour la prévention des conflits dintérêts dans la vie publique, présidée par Jean-Marc Sauvé et qui avait pour but de formuler des propositions afin de renforcer la déontologie des membres du gouvernement et des personnes rattachées au pouvoir exécutif (notamment les hauts fonctionnaires), les deux Assemblées ont estimé nécessaire de mettre en place, chacune en son sein, des groupes de travail en vue de conduire une réflexion autonome et adaptée aux spécificités du Parlement sur la problématique des conflits dintérêts. Si lAssemblée nationale a souhaité que ce groupe de travail soit rattaché au Bureau, la Haute Assemblée a quant à elle voulu que ces travaux soient menés par votre commission des lois -ce qui lui a semblé susceptible de garantir que les recommandations retenues par le Sénat aient une traduction législative rapide. La réflexion de votre commission sinscrit donc dans un contexte où les conflits dintérêts ont fait lobjet, depuis quelques mois, de toute lattention du public et de la presse, et où ils ont conduit à des prises de position aussi nombreuses que variées. En plus des ouvrages rédigés par des journalistes, des intellectuels ou des responsables publics, dimportants travaux ont été menés par les pouvoirs publics : pour le pouvoir exécutif, le rapport de la Commission « Sauvé » a été remis au Président de la République le 26 janvier dernier ; au sein de lAssemblée nationale, une décision du Bureau du 6 avril 2011, adossée à un code de déontologie, mènera dès juin 2012 à la nomination dun « déontologue » ; enfin, à lintérieur du Sénat, le Comité de déontologie présidé par notre excellent collègue Robert Badinter avait, bien avant que la presse ne sintéresse à la question des conflits dintérêts, débattu de la mise en place de « bonnes pratiques » en matière de déontologie et sétait interrogé sur les carences des incompatibilités parlementaires. Bien que le groupe de travail ait élaboré ses propositions de manière indépendante et quil nait souhaité sinscrire ni en continuité, ni en opposition
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vis-à-vis des travaux menés par dautres, force est de constater que ces travaux ont souvent été une source de débats pour vos co-rapporteurs et quils lui ont, ce faisant, permis denrichir et daffiner ses recommandations. Le premier constat auquel sont parvenus les membres du groupe de travail est que les conflits dintérêts, loin dêtre un problème spécifique au monde politique ou même à la sphère publique, sont potentiellement présents dans nimporte quel secteur où il existe un intérêt collectif. Lémergence dun conflit dintérêts est possible dès lors que plusieurs intérêts distincts coexistent. Or, cette multiplicité dintérêts est inhérente à la vie de chaque individu puisque toute personne, bien que détentrice dintérêts privés (familiaux, financiers, patrimoniaux, etc.), doit également, dans le cadre des fonctions quelle exerce -et quelle que soit la nature de ces fonctions- être porteuse dintérêts collectifs (à savoir ceux de lentreprise qui lemploie ou de linstitution à laquelle elle appartient). Toute contradiction entre ces intérêts, même si elle ne conduit pas lindividu à adopter une conduite frauduleuse, est constitutive dun conflit dintérêts : on conçoit donc à quel point cette notion est vaste, et combien les situations de conflit dintérêts peuvent être diverses et fréquentes. Ainsi, force est de constater que la notion de « conflit dintérêts » inclut des situations très hétérogènes, allant des plus bénignes aux plus lourdes, et quelle ne fait pas lobjet dune définition précise dans la doctrine (et encore moins en droit). Il existe ainsi plusieurs types de conflits dintérêts, dont la gravité est extrêmement inégale : on distingue, à cet égard, le conflit dintérêts « réel » (cest-à-dire le cas où une personne a effectivement fait primer son intérêt privé sur un intérêt collectif, au détriment de ce dernier -ce qui peut dores et déjà, sous certaines conditions, être réprimé en France au titre de la législation pénale) du conflit dintérêts « apparent » (où une personne paraît avoir fait primé son intérêt personnel, mais où cette apparence ne se traduit pas par des faits tangibles) et du conflit dintérêts « potentiel » (où lintérêt privé dune personne soppose à lintérêt collectif quelle doit défendre par ailleurs, sans que cette opposition ait poussé la personne en cause à privilégier son intérêt individuel). Originaire des pays anglo-saxons et profondément liée à la « théorie des apparences », la notion de conflit dintérêts sacclimate en fait difficilement au contexte juridique et philosophique français. Dune part, pour le juriste, elle met à mal la conception française de la norme, incarnée par larticle 5 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen et selon laquelle «tout ce qui nest pas défendu par la Loi ne peut être empêché» : cette conception légaliste implique lexistence dune ligne de partage stricte et imperméable entre le domaine pénal, dans lequel la norme a vocation à prohiber les actions qui sont effectivement et directement nuisibles à la société -et qui peuvent seules faire lobjet de sanctions-, et le domaine déontologique, qui relève du non-pénal et qui peut au mieux donner lieu à des sanctions symboliques. Les conflits dintérêts, qui se placent dans une « zone