Rapport public 2005 : jurisprudence et avis de 2004. Responsabilité et socialisation du risque

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Comme chaque année, le rapport public du Conseil d'Etat comporte deux parties. La première traite du bilan de l'activité juridictionnelle et consultative du Conseil au cours de l'année 2004. La seconde est une partie thématique, consacrée cette année à des considérations générales sur le thème Responsabilité et socialisation du risque, accompagnées de plusieurs contributions sur le même thème.

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Publié le 01 mars 2005
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© La Documentation française, Paris 2005
ISBN : 2-11-005828-5Études et documents
du Conseil d’État
Fondateur
René CASSIN
Comité de direction
Renaud DENOIX DE SAINT MARC, vice-président du Conseil d’État.
Olivier FOUQUET, Bruno GENEVOIS,Marie-Eve AUBIN, Jean-Michel
BELORGEY, Raphaël HADAS-LEBEL, Yves ROBINEAU, présidents de Section.
Jean-Michel BELORGEY, directeur de la publication.
Patrick FRYDMAN, secrétaire général du Conseil d’État.
Edwige BELLIARD, rapporteur général de la Section du rapport et des études.
Jean COURTIAL, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études.
Bertrand du MARAIS, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et
des études.
Christophe HUON, secrétaire de rédaction.
■Publications du Conseil d’État chez le même éditeur
Collection « Études et documents du Conseil d’État »
– Rapport public du Conseil d’État, 2000, Considérations générales :
Les associations et la loi de 1901, cent ans après (EDCE, n° 51), 2000.
– Rapport public du Conseil d’État, 2001,
Les autorités administratives indépendantes (EDCE, n° 52), 2001.
– Rapport public du Conseil d’État, 2002, Considérations générales :
Collectivités publiques et concurrence (EDCE, n° 53), 2002.
– Rapport public du Conseil d’État 2003, générales :
Perspectives pour la fonction publique (EDCE n° 54), 2003.
– Rapport public du Conseil d’État 2004, Considérations générales :Unsiècle
de laïcité (EDCE n° 55), 2004. »
Collection « Les études du Conseil d’État »
– L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992.
– Régler autrement les conflits :
Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, 1993.
– Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, 1995.
– La responsabilité pénale des agents publics, 1996.
– Les groupements d’intérêt public, 1997.
– Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997.
– Pour une meilleure transparence de l’administration, 1998.
– Internet et les réseaux numériques, 1998.
– Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999.
– Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999.
– L’utilité publique aujourd’hui, 1999.
– Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999.
– La norme internationale en droit français, 2000.
– L’influence du droit 2001.
– La publication et l’entrée en vigueur des lois et de certains actes adminis-
tratifs, 2001.
– Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine
public, 2002.
– Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004.
– L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004.
Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État
– Années 1988 à 2002 (disponibles).
– Année 2003-2004, Documents d’études 6.21.
Collection « Notes et études documentaires »
o
– Les établissements publics nationaux, ND n 4784, 1985.
o– Droit international et droit français, ND n 4803, 1986.
o lle
– Sciences de la vie – De l’éthique au droit, ND n 4855, n éd. 1988.
o– Administration et nouvelles technologies de l’information, ND n 4851, 1988.
o
– Les établissements publics : transformation et suppression, ND n 4876, 1989.
Collection « Les études de la Documentation française »
– Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.
Hors collection
lle– La justice administrative en pratique, n édition, 2001.Sommaire
Éditorial
Renaud Denoix de Saint Marc, Vice-président du Conseil d’État .......7
I. Rapport d’activité
Activité juridictionnelle .....................................15
Section du contentieux .......................................17
Bureau d’aide juridictionnelle..................................41
Activité consultative ........................................43
Assemblée générale..........................................45
Section de l’intérieur.........................................49 des finances .........................................63
Section des travaux publics....................................79 sociale .............................................95
Récapitulatif des statistiques pour 2004..........................109
Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution.................111
Activité de la Section du rapport et des études15
Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2004 ......117
Les études et la diffusion des travaux du Conseil d’État.............125
L’action internationale du Conseil d’État........................129
Activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d’État.......133
Bilan des formations.......................................135
ActivitédelaMissionpermanented’inspection
desjuridictionsadministratives................................141
Activité des tribunaux administratifs
et des cours administratives d’appel ..........................145
Activité des juridictions spécialisées...........................155
Commission des recours des réfugiés57
Vue d’ensemble de l’activité des juridictions spécialisées............163
Avis du Conseil d’État en 2004 ..............................165
Sommaire 5II. Responsabilité et socialisation du risque
●Considérations générales
Introduction..............................................205
Première partie
L’évolution générale.......................................207
Deuxièmepartie
Voiesetmoyensdelasocialisationdurisque .....................231
Troisième partie
Perspectives87
Conclusion...............................................337
Annexe 1
Liste des assurances obligatoires.............................341
Annexe2
Listedesfondsd’indemnisationmentionnésdanslerapport.........347
●Contributions
Le droit administratif dans la société du risque.................351
Jean-Bernard Auby
L’État de précaution.......................................359
François Ewald
Responsabilité et risques : l’approche outre-Manche.............369
Duncan Fairgrieve
Le principe de précaution et la proportionnalité
face à l’incertitude scientifique...............................377
Olivier Godard
Table des matières ........................................393
Éditorial
6Éditorial
Éditorial
Renaud Denoix de Saint Marc,
Vice-président du Conseil d’État
Le rapport public 2005 du Conseil d’État comporte, comme chaque
année, deux parties distinctes. La première traite du bilan de l’activité
juridictionnelle et consultative du Conseil au cours de l’année 2004. La
seconde est une partie thématique, consacrée cette année à des considéra-
tions générales sur le thème « Responsabilité et socialisation du risque ».
L’activité contentieuse du Conseil d’État en 2004 est marquée par une
augmentation sensible du nombre de nouvelles affaires. 12 868 affaires
ont été enregistrées en 2004 contre 10 213 en 2003. Cette croissance
était prévisible. Elle s’explique en partie par la réforme de l’appel des
jugements des tribunaux administratifs, qui a supprimé la voie de l’appel
au profit d’un recours direct en cassation pour certains litiges de faible
importance. En outre, le Conseil d’État a continué à assumer le juge-
ment des requêtes d’appel en matière de reconduite à la frontière, dont
le flux n’a été transféré aux cours administratives d’appel qu’à partir du
er
1 janvier 2005. Au total, si le nombre d’affaires jugées a augmenté,
l’accroissement du nombre des entrées n’a pas été compensé. Toutefois,
l’objectif atteint en 2003 d’un stock inférieur à la capacité de jugement
annuelle est toujours réalisé.
L’amélioration des délais de jugement reste une préoccupation constante.
La mise en œuvre de téléprocédures pour le dépôt des requêtes et tout au
long de l’instruction, d’abord à titre expérimental, puis à terme de façon
généralisée, devrait y contribuer.
L’activité consultative a été très soutenue, en raison tant du nombre de
textes examinés que de leur portée et de leur complexité. Les sections
administratives ont eu à connaître de 1 292 textes ou avis, soit 150 de
Éditorial 7plus qu’en 2003. Le nombre de lois, ordonnances et lois du pays
s’accroît. L’Assemblée générale a été ainsi saisie de 195 textes, dont un
projet de loi constitutionnelle, des projets de loi importants et 57 projets
d’ordonnance.
Plusieurs constatations, qui au demeurant ne sont pas nouvelles, peu-
vent être faites. La question de la répartition de la compétence entre la
loi et le règlement se pose de façon presque systématique lors de l’exa-
men des projets de loi. Dans certains cas, on relève l’insuffisance de
réflexion d’ensemble sur les dispositifs existants ainsi que sur les impli-
cations des projets de texte, ce qui contraint parfois l’administration à
revenir devant le Conseil à quelques semaines ou mois d’intervalle pour
modifier ces mêmes textes. La transposition des directives reste un exer-
cice difficile et peu satisfaisant au regard de l’intelligibilité des textes de
droit interne qui les transposent. Enfin, trop souvent encore, les consul-
tations nécessaires sur les textes examinés n’ont pas été faites en temps
utile ou ont été purement et simplement oubliées.
L’activité de la Section du rapport et des études en matière d’exécution
des décisions des juridictions administratives confirme que les affaires
d’exécution trouvent le plus souvent leur solution dans le cadre de la
procédure non juridictionnelle d’aide à l’exécution. Des difficultés non
justifiées demeurent cependant, notamment pour le règlement des
condamnations pécuniaires, ce qui est tout à fait anormal.
Trois études sont en cours, à la demande du Premier ministre, sous
l’égide de la Section du rapport et des études. Elles sont consacrées au
droit de l’espace, à l’action extérieure des collectivités locales et à la
codification du droit de la communication. Dans le cadre du bicente-
naire du Code civil, le Conseil d’État a organisé en novembre une
journée d’étude sur « Le d’État et le Code civil » et participé à
l’organisation de celle sur « Le rayonnement du droit codifié ».
Le rythme soutenu des activités de la cellule de droit communautaire
témoigne de la place croissante de ce droit ainsi que de sa technicité de
plus en plus marquée. Le développement des actions de coopération inter-
nationale du Conseil d’État se poursuit et donne lieu, en particulier, à des
rencontres avec les représentants des hautes juridictions étrangères.
Les tribunaux administratifs sont toujours confrontés à la hausse du
contentieux que l’augmentation pourtant sensible de la productivité n’a
pas permis de compenser. En revanche, la situation des cours adminis-
tratives d’appel s’est améliorée. Cette évolution favorable s’explique
par la réforme de l’appel, qui a entraîné une baisse sensible des entrées,
et par les efforts consentis pour accroître les moyens des cours dans le
cadre de contrats d’objectifs. Les cours, depuis deux ans, jugent plus
d’affaires qu’elles n’en reçoivent.
8 ÉditorialPour ce qui concerne les juridictions spécialisées, les recours enregistrés
par la Commission des recours des réfugiés ont encore connu une hausse
de 17 % après la très forte augmentation de 40 % constatée en 2003 et
consécutive à l’accroissement des décisions rendues par l’OFPRA. En
dépit du renforcement des moyens de la Commission et des efforts de pro-
ductivité réalisés, le flux de recours a progressé plus rapidement que le
nombre de décisions rendues, qui a pourtant augmenté de 32 %. Les
résultats des derniers mois de l’année laissent espérer une nette amélio-
ration de la situation en 2005.
Le Conseil d’État a décidé de consacrer les considérations générales de
son rapport public 2005 au thème « Responsabilité et socialisation du
risque ». Le rapport relève une tendance croissante à une « socialisation
du risque » engendrée par l’évolution de notre société vers une demande
accrue de sécurité et une plus grande exigence de couverture des ris-
ques, y compris dans des hypothèses dans lesquelles aucune responsabi-
lité ne peut être retenue, ni de la puissance publique, ni d’une personne
privée. Cette évolution participe de l’idée qu’il y a des risques sociaux
dont la charge ne peut être laissée à la seule victime. La tendance cons-
tatée est elle-même liée à l’évolution des risques. Les risques classiques
sont perçus différemment. On assiste à un changement d’échelle et des
risques nouveaux apparaissent, tandis qu’aux risques avérés s’ajoutent
des risques virtuels. Le seuil du risque acceptable a changé.
Le rapport s’attache à analyser ces évolutions et leurs conséquences sur
les régimes de responsabilité et d’indemnisation des victimes. La puis-
sance publique joue à cet égard un rôle moteur, que sa responsabilité soit
mise en cause à raison d’activités qui lui sont propres ou qu’elle se préoc-
cupe de risques causés par des activités autres que les siennes mais dont
elle ne peut se désintéresser. Le rapport souligne en outre le rôle accru
dévolu à l’État dans la prévention et la gestion des risques en amont, qu’il
s’agisse de la prévention classique ou de l’application du principe de pré-
caution dont il préconise une approche raisonnée et consensuelle.
Rappelant le contexte international et européen dans lequel s’inscrit
l’évolution constatée en France, le rapport relève, chez nos partenaires,
des régimes divers issus de conceptions juridiques différentes mais une
tendance générale au développement de régimes particuliers pour
répondre à des risques exceptionnels par leurs caractéristiques ou leur
ampleur.
Tout en faisant valoir qu’il est juste et même indispensable, pour cer-
tains risques, de recourir à une solidarité élargie pouvant aller
jusqu’à la solidarité nationale, le Conseil d’État s’interroge sur les
limites de cette évolution. Il insiste sur l’équilibre à trouver entre res-
ponsabilité et socialisation du risque ainsi que sur les rôles respectifs
que peuvent et doivent jouer la puissance publique, l’assurance et la
Éditorial 9gestion individuelle des risques. Cet équilibre suppose que soient conci-
liées responsabilité, socialisation du risque et prévention.
Conformément à une coutume remontant à la création de la revue Étu-
des et documents du Conseil d’État, en 1947, à l’initiative du président
René Cassin, une place est faite dans ce rapport public à des contribu-
tions individuelles. Cette année, des contributions sur des thèmes pro-
ches de celui retenu pour les considérations générales ont été apportées
par le professeur Jean-Bernard Auby sur « Le droit administratif dans la
société du risque », le professeur François Ewald sur le thème de
« L’État précaution », le Duncan Fairgrieve à propos de
l’approche outre-Manche du thème « Responsabilité et risques » ainsi
que par Olivier Godard, directeur de recherche au CNRS et professeur,
sur « Le principe de précaution et la proportionnalité face à l’incerti-
tude scientifique ».
10 ÉditorialIndex des principales abréviations
AJDA Actualité juridique, droit administratif
B. ou Bull. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation
Cass. Cour de cassation
Cons. const. Conseil constitutionnel
CE d’État
CEDH Cour européenne des droits de l’homme
CIJ Cour internationale de justice
CJCE Cour de justice des Communautés européennes
CJEG Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz
D Recueil Dalloz
DS Droit social
EDCE Études et documents du Conseil d’État
GP Gazette du Palais
JCP La Semaine juridique
JORF Journal officiel de la République française
JOCE o des Communautés européennes
LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence
LPA Les petites affiches
RDP Revue de droit public et de la science politique
RFDC française de droit constitutionnel
RFDA Revue française de droit administratif
L’indication d’une page après une décision du Conseil d’État, d’un tribunal
administratif ou d’une cour administrative d’appel renvoie au recueil Lebon.
Après une décision du Conseil constitutionnel, elle renvoie au r de ses
décisions. Il en est de même pour les décisions de la Cour de justice des Com-
munautés européennes et de la Cour européenne des droits de l’homme.
11