Rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations, collectivités, organismes et entreprises : 2004

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Dans son rapport annuel remis au Président de la République, la Cour des comptes présente, outre le rapport d'activité des juridictions financières, les observations de ces juridictions concernant les 13 thèmes suivants : bilan de la « refondation indemnitaire » dans la fonction publique civile de l'Etat ; les opérations immobilières du ministère des affaires étrangères ; du désamiantage à la rénovation du campus de Jussieu ; l'évolution du rôle de la direction générale de la santé ; les transformations du service public de la transfusion sanguine ; les dispositifs d'évaluation des politiques d'aides à l'emploi de l'Etat ; les spécificités d'EDF et leur traduction comptable ; l'évolution du groupe France Télévisions ; l'Union nationale des associations familiales (UNAF) ; les libéralités, ressources de la générosité publique ; les services départementaux d'incendie et de secours ; les comités régionaux du tourisme des régions du Grand Est ; la fiabilité des comptes des collectivités territoriales.

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Publié le 01 mars 2005
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TA B L E D E S M AT I È R E S
Chapitre I Les missions et les travaux de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes 5
I – L’activité de jugement des juridictions fi nancière . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
II – Les obligations des juridictions fi nancières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
III – Les types de contrôles exercés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
IV – Une mission particulière : la mission d’assistance au Parlement
de la Cour des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
V – Le contrôle interne des juridictions fi nancières . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Chapitre II Les effets des interventions des juridictions financières
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I – Les interventions de la Cour des comptes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
II – Les interventions des chambres régionales et territoriales des comptes . 38
Chapitre III Le déroulement des contrôles
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I – Les procédures contradictoires devant les juridictions fi nancières . . . . . 51  
Chapitre IV L’activité internationale
63
 
 
 
Chapitre V Les chiffres clés
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I – Le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
II – Les moyens financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
III – L’activité des juridictions fi nancières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
our de discipline budgétaire et financière : apport au Président de la République
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I Les missions et les travaux de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes
RAPPORT D’ACTIVITÉ
Les missions des juridictions financières1s’exercent dans le cadre législa-tif du code des juridictions financières résumé dans le tableau ci-dessous. Elles se sont étendues récemment comme le montre l’introduction des articles L. 111-7 et 8, mais les missions traditionnelles, notamment l’assistance au Parlement, ont également connu des développements importants.
CODE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES : LES MISSIONS DE LA COUR DES COMPTES
– jugement des comptes des comptables publics (L. 111-1) – assistance du Parlement et du gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances (L. 111-2) – vérification de la régularité des dépenses et des recettes et contrôle du bon emploi des crédits, fonds et valeurs publics (L. 111-3) – vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques – et des rapports des délégataires de service public (L. 111-4) contrôle des institutions de la sécurité sociale (L. 111-5) – contrôle de l’application de la législation de la sécurité sociale par les administrations de l’Etat (L. 111-6) – contrôle sur les organismes bénéficiant de concours financiers publics français et euro-péens ou habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature, des cotisations légalement obligatoires et des versements libératoires d’une obligation légale de faire (L. 111-7) – contrôle du compte d’emploi des ressources collectées par les organismes faisant appel à la générosité publique ; contrôle de la conformité entre les objectifs et les dépenses des organismes recevant des dons ouvrant droit à un avantage fiscal ; contrôle de divers organismes nommément cités (L. 111-8) – contrôle de l’application des lois de financement de la sécurité sociale (L. 132-3)
ET CELLES DES CHAMBRES RÉGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES
– j ugement des comptes des comptables publics (L. 211-1) – vérification de la régularité des dépenses et des recettes décrites dans les comptabilités, de l’emploi régulier des crédits fonds et valeurs (L. 211-3) – vérification des comptes des organismes et de leurs filiales recevant un concours finan-cier des collectivités territoriales ou dans lesquels elles détiennent la majorité du capi-tal ou des voix ou exercent un pouvoir prépondérant (L. 211-4 et 5) – contrôle des organismes similaires à ceux visés au L. 111-7 (L. 211-6) – concours au contrôle budgétaire des collectivités et de leurs établissements (L. 211-7)
1) Le rôle et l’activité de la CDBF font l’objet d’un rapport distinct.
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COUR DESCOMPTES  
– examen de la gestion des collectivités territoriales et des organismes dont les comptes sont soumis au jugement de la CRTC concernée (L. 211-8)
– contrôle des comptes et examen de la gestion des GIP où les collectivités territoriales ou leurs établissements sont présents (L. 211-9)
Ainsi les juridictions financières développent une activité de contrôle qui aboutit soit à des jugements des CRC ou des arrêts de la Cour, soit à des observations et conclusions communiquées aux responsables publics et administratifs selon diverses modalités.
I – L’activité de jugement des juridictions financières
Les comptes des comptables publics sont jugés soit par la Cour des comptes soit par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Ce sont les chambres régionales qui en jugent le plus grand nombre : 41 000 comptes environ relèvent de leur compétence. Leur nombre a diminué nettement en 2003, du fait de l’extension du recours à la procédure d’apurement administratif (c’est-à-dire au contrôle par les comptables supérieurs du Trésor) pour les comptabilités des « petites » collectivités, des associations syndicales et des associations de remem-brement dès l’exercice 2002 : ont ainsi été extraits de leur compétence près de 30 000 comptes, ne représentant toutefois qu’un faible montant finan-cier. La diminution du nombre de jugements consécutive à ces modifica-tions ne peut être que progressive ; au contraire, on assiste actuellement à une progression de ce nombre du fait du processus d’apurement des comptes transférés.
La Cour, quant à elle, est compétente pour juger environ un millier de comptes, concernant l’Etat (payeurs et receveurs), les divers établisse-ments publics nationaux et de très nombreux groupements d’intérêt public (GIP) dotés d’un comptable public. Si le nombre de comptes est très inférieur à celui des collectivités territoriales, le volume financier moyen y est beaucoup plus grand.
La loi a autorisé la délégation par la Cour aux chambres régionales et territoriales des comptes du jugement des comptes (et du contrôle de la gestion) d’un certain nombre de catégories d’établissements publics ou de GIP (principalement des établissements d’enseignement supérieur et certaines chambres consulaires). Ces délégations sont effectuées région par région et sont décidées par le Premier président après avis de la chambre régionale des comptes territorialement concernée.
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RAPPORT D’ACTIVITÉ
Lorsque des fonds publics sont maniés par des personnes physiques ou morales qui ne sont pas des comptables publics et n’y sont donc pas habilitées, elles doivent rendre des comptes. La juridiction compétente les déclare « comptables de fait », leur demande leurs comptes et les juge : de 1999 à 2004, la Cour a eu à traiter 62 affaires nouvelles à ce titre. Lorsque les comptes ne sont pas correctement établis ou justifiés, le comptable est, au terme d’une procédure contradictoire (voir chapitre III) mis en débet par la juridiction (c’est-à-dire qu’il doit rembourser à l’or-ganisme public concerné les sommes en cause). Au total, le nombre des débets, rapporté à celui des jugements, est relativement faible. En effet, la procédure, parfois longue, peut être mise à profit par le comptable pour apporter les justifications ou opérer les redressements évitant le débet (voir chapitre III).
En jugeant en première instance les comptes qui lui sont présentés par les comptables publics en 2003 et 2004, la Cour a respectivement prononcé 64 et 86 débets concernant, outre l’Etat, 12 et 22 établissements publics ou GIP, pour des montants totaux s’élevant à 39, 16 M€2et 11, 76 M€. Les débets concernant l’Etat se sont élevés à 1,09 M€ en 2004 (15,12 M€ en 2003) et concernaient 9 trésoreries générales ainsi que 3 directions des services fiscaux (respectivement 7 et une en 2003). Sur les deux années, 74 comptables ont été concernés. Ces débets sanctionnent avant tout des dépenses irrégulières ou indues (47 % du montant total en 2003, 61 % en 2004), mais également des pertes de recettes dues à la négligence des comptables (36 % en 2003, 17 % en 2004) et des déficits ou manquants constatés dans les caisses (17 % en 2003, 22 % en 2004).
Pour leur part les CRC ont prononcé en 2003 et 2004, respectivement 448 et 253 débets. Quantitativement, le paiement irrégulier des dépenses est aussi la première cause de mise en jeu de la responsabilité des comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements. Plusieurs chambres notent que les dépenses de personnel sont une source majeure de mise en cause de cette responsabilité. La deuxième cause est celle du non-recouvrement des recettes. Il revient au comptable d’effectuer les diligences nécessaires au recouvrement ; or, il apparaît de manière encore fréquente que les diligences ne sont pas effectuées dans un délai raisonnable, ce qui compromet définitivement le recouvre-ment. Les chambres sont souvent conduites à rappeler que l’admission en non-valeur par les organes dirigeants d’un organisme (qui éteignent ainsi une créance) n’exonère pas le comptable de sa responsabilité à raison de l’absence ou de l’insuffisance de ses diligen-ces pour le recouvrement. Enfin, certains désordres récurrents dans la comptabilité sont à l’origine de débets, par exemple lorsque les soldes anormalement débiteurs ne peuvent être justifiés.
2) Dont 21,9 Mau titre du seul établissement Aéroports de Paris.
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COUR DESCOMPTES  
II – Les obligations des juridictions financières
1 – En l’état de la législation, jusqu’à fin 2004, le jugement des comp-tes publics était systématique : les juridictions financières devaient en effet juger tous les comptes qui leur étaient produits. A défaut de juge-ment, les comptables publics, qui sont soumis à un régime particulier de responsabilité, ne pouvaient voir lever les garanties constituées en sûreté de leur gestion. Le nouveau régime de prescription qui sera appli-cable en vertu de la loi de finances rectificative pour l’exercice 2004 du 30 décembre 2004 ne remet pas en cause le principe fondamental de la reddition des comptes et de leur jugement, mais celui-ci ne peut être prononcé que dans un délai désormais restreint.
Les juridictions financières satisfont à leur obligation en regroupant les exercices jugés. Le rythme constaté aujourd’hui est en moyenne de quatre ans dans les chambres régionales et territoriales des comptes et de six ans à la Cour des comptes.
LA PRESCRIPTION POUR LES COMPTABLES PUBLICS
La nouvelle rédaction de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 supprime la décision juridictionnelle jusqu’ici indispensable pour statuer sur la situation du compta-ble en cas de prescription : la décharge et le quitus seront réputés acquis au comptable dès lors qu’un délai de six ans à compter du 1erjanvier suivant la production du compte à la Cour ou à la chambre régionale ou territoriale des comptes compétente se sera écoulé sans qu une charge ait été notifiée au comptable concerné. Cette disposition nouvelle produit ses effets immédiatement ; elle concerne donc les comp-tes déjà produits au 31 décembre 2004 mais non jugés par les juridictions financières.
2 – Sont également obligatoires les contrôles des comptes des entrepri-ses publiques dites de « premier rang », quel que soit leur statut. La Cour se prononce ainsi tous les trois ou quatre ans sur les comptes des entreprises nationales.
3 – Deux catégories de travaux relèvent pour la Cour d’une obligation législative : il s’agit de l’élaboration des rapports annuels au Parlement sur l’exécution des lois de finances et les comptes de l’Etat, d’une part, sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, d’autre part.
4 – Les CRTC peuvent être saisies par des autorités administratives. Dans ce cas, les CRTC doivent répondre en émettant des recommandations en forme d’avis.
Lorsqu’une collectivité n’a pas voté son budget dans les délais ou que celui-ci n’a pas été adopté en équilibre réel ou qu’un déficit apparaît à la clôture de l’exercice, le préfet saisit la CRTC. Il peut en outre le faire, de
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