Rapport d'information déposé par la Commission des affaires étrangères sur la réforme des institutions de l'Union européenne

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A la veille de la présidence française de l'Union européenne, à partir du 1er juillet 2000, le rapport indique les réformes indispensables en vue de l'élargissement (réforme de la Commission européenne et du nombre des commissaires, prise de décision au sein du Conseil, extension du vote à la majorité qualifiée, réforme du Conseil de l'Union européenne, présidence du Conseil et de l'Union). Il propose des avancées pour faire grandir le projet politique européen (flexibilité indispensable grâce aux coopérations renforcées, proposition de nouvelles impulsions dans l'Union élargie, rôle du Parlement européen et hiérarchie des normes, respect des principes fondateurs de l'Union). Il réfléchit sur les moyens de donner à l'Union européenne de nouveaux fondements (fontières ultimes de l'Union, charte des droits fondamentaux, nouveau Traité fondateur, accélérations à donner dans certains domaines, tels que la coopération judiciaire et la lutte contre les fraudes).

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Publié le 01 décembre 2000
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Langue Français
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N2454 ______
ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
ONZIME LGISLATURE
Enregistr  la Prsidence de l'Assemble nationale le 5 juin 2000.
RAPPORT D'INFORMATION
DPOS
en application de l'article 145 du Rglement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES TRANGRES(1)
sur la rforme des institutions del'Union europenne
ET PRSENT
PARM. JEAN-LOUISBIANCO,
Dput

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(1) La composition de cette commission figure au verso de la prsente page.
Union europenne
La Commission des Affaires trangres est compose de :M. Franois Loncle.,prsident; MM. Grard Charasse, Georges Hage, Jean-Bernard Raimond,vci-erpsidents; MM. Roland Blum, Pierre Brana, Mme Monique Collange, ,secrtaires Mmes Michle Alliot-Marie, ; Nicole Ameline, M. Ren Andr, Mmes Marie-Hlne Aubert, Martine Aurillac, MM. Edouard Balladur, Raymond Barre, Dominique Baudis, Henri Bertholet, Jean-Louis Bianco, Andr Billardon, Maxime Bono, Andr Borel, Bernard Bosson, Pierre Brana, Jean-Christophe Cambadlis, Herv de Charette, Yves Dauge, Patrick Delnatte, Jean-Marie Demange, Xavier Deniau, Paul Dhaille, Mme Laurence Dumont, MM. Jean-Paul Dupr, Charles Ehrmann, Jean-Michel Ferrand, Raymond Forni, Georges Frche, Jean-Yves Gateaud, Jean Gaubert, Valry Giscard d'Estaing, Jacques Godfrain, Pierre Goldberg, Franois Guillaume, Robert Hue, Mme Bernadette Isaac-Sibille, MM. Didier Julia, Alain Jupp, Andr Labarrre, Jean-Claude Lefort, Guy Lengagne, Franois Lotard, Pierre Lequiller, Alain Le Vern, Bernard Madrelle, Ren Mangin, Jean-Paul Mariot, Gilbert Maurer, Jean-Claude Mignon, Charles Millon, Mme Louise Moreau, M. Jacques Myard, Mme Franoise de Panafieu, MM. Etienne Pinte, Marc Reymann, Franois Rochebloine, Gilbert Roseau, Mme Yvette Roudy, MM. Ren Rouquet, Georges Sarre, Henri Sicre, Mme Christiane Taubira-Delannon, MM. Michel Terrot, Mme Odette Trupin, MM. Joseph Tyrode, Michel Vauzelle, Philippe de Villiers.
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SOMMAIRE ___
PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
INTRODUCTION
I - LES RFORMES INDISPENSABLES EN VUE DE L'LARGISSEMENT
A la Commission europenne 1) Le statu quo : un commissaire par Etat membre 2) La vraie rforme : une Commission restreinte 3) Restaurer lautorit de la Commission
B  La prise de dcision au sein du Conseil 1) Les nouvelles pondrations possibles 2) Les avantages de la double majorit simple
C  L'extension du vote  la majorit qualifie 1) Les diffrentes extensions possibles 2) Diviser les dispositions du trait en trois catgories
D  La rforme urgente du Conseil de l Union 1) La rduction du nombre des formations du Conseil enfin dcide 2) La rforme des mthodes de travail 3) La dissociation des deux fonctions du Conseil 4) Le ddoublement du Conseil  Affaires gnrales  en deux formations
E. Prsidence du Conseil et prsidence de l Union europenne
II - DES AVANCES SOUHAITABLES POUR FAIRE GRANDIR LE PROJET POLITIQUE EUROPEN
A  Les cooprations renforces, une flexibilit indispensable33 1) Les dispositions du trait dAmsterdam sont dissuasives 2) Les propositions de la Commission : des avances trop modres qui nassouplissent pas un cadre gnral trop strict. 3) Lavenir des cooprations renforces B  Une "avant-garde" pour l'Union europenne ? 1) Comment donner de nouvelles impulsions politiques dans lUnion largie ? 2) Comment former le  centre de gravit  de lUnion largie ? C  Rle du parlement europen et hirarchie des normes 1) Limiter le nombre des membres du Parlement 2) Llection dun quota de dputs sur des listes europennes : une ide sduisante  complter 3) Mieux dfinir le rle lgislatif du Parlement
D  Le respect des principes fondateurs de l Union
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III- RFLEXIONS POUR DONNER A L'UNION EUROPENNE DE NOUVEAUX FONDEMENTS47 A - Les frontires ultimes de l'Union47 B - La Charte des droits fondamentaux44 C - Un nouveau trait fondateur51 D - Des "acclrations"  donner dans certains domaines53 1) L'Europe de la dfense53 2) L'Europe de la justice54 3) Crer enfin un statut de socit europenne57
CONCLUSION
TRAVAUX DE LA COMMISSION
EXAMEN EN COMMISSION
ANNEXE : Extrapolation du systme actuel de composition du parlement europen et de la commission, ainsi que de la pondration des voix au conseil
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PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR
La France va exercer,  compter du 1er juillet 2000, la prsidence de l'Union europenne. A ce titre, elle devra amener  leur conclusion les travaux de la Confrence intergouvernementale.
Pour ce faire, il lui faudra obtenir l'accord des quinze Etats membres sur un nouveau trait qui rformera les institutions pour, d'une part, leur permettre de fonctionner efficacement et, d'autre part, les adapter  l'largissement.
Face  cet objectif simple, de nombreux obstacles se dressent.
Les positions des Etats membres sont divergentes sur les chapitres incontournables de la rforme. Quels sont ceux-ci ? Une vraie rforme de la Commission europenne, l'instauration d'une nouvelle rgle de majorit pour les dcisions du Conseil, l'extension du vote  la majorit qualifie  de nouveaux domaines, la "rnovation" du Conseil et des cooprations renforces facilites pour permettre  quelques Etats d'aller plus vite ou plus loin.
La composition de la Commission doit tre limite  vingt membres, et la meilleure solution serait mme de la restreindre  quinze membres. L'autorit de son Prsident doit tre renforce, notamment en lui permettant d'influencer la nomination des commissaires, voire de les nommer lui-mme, ou encore de s'opposer  une candidature. Il lui reviendrait alors d'quilibrer gographiquement les nominations, et de s'assurer que tous les Etats membres auront un commissaire au cours d'une priode donne. Le caractre collgial de la Commission, qui est l'une des sources de sa lgitimit, doit absolument tre restaur.
La prise de dcision au sein du Conseil doit tre modifie afin que l'largissement ne se traduise pas par une pondration encore plus dsquilibre en faveur des petits pays. La solution simple et lisible pour les citoyens est le systme de la double majorit simple, une dcision tant adopte si elle runit la majorit des Etats et la majorit de la population totale de l'Union. Ce systme reflte bien la double nature de l'Union,  la fois Union des peuples et des Etats. Par ailleurs, certaines dcisions pourraient tre soumises  une majorit "super qualifie", ce qui leur confrerait une lgitimit accrue.
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L'extension du vote  la majorit qualifie  de nouveaux domaines doit tre ralise, pour des raisons videntes d'efficacit, mais elle doit s'accompagner d'une distinction loi/rglement, qui devient indispensable  ce stade de la construction europenne.
Au titre des rformes indispensables encore, figure la rforme des mthodes de travail du Conseil de l'Union (pour laquelle des mesures de bon sens ont t proposes dont on s'tonne qu'elles ne soient pas encore appliques), la dissociation des deux fonctions, lgislative et de coordination, du Conseil, et enfin, le ddoublement du Conseil "Affaires gnrales" en deux formations.
Enfin, la prsidence semestrielle tournante de l'Union apparat insatisfaisante et en mme temps irremplaable  certains gards. Il faut d'ailleurs noter qu'elle ne reviendra plus que tous les 13 ans et demi dans une Union  27. Il faut engager une rflexion, mme longue et complexe, sur l'hypothse d'une Prsidence de l'Union europenne, installe dans la dure et plus visible pour les citoyens et les Etats tiers.
Une nouvelle solution pourrait tre mise en uvre consistant  confier la prsidence des 16 formations du Conseil  un pays diffrent pour une dure de cinq ans, par exemple. Un tel systme permettrait de compenser, pour certains pays, l'absence de commissaire europen, et offrirait une chance d'agir "dans la dure" dans un domaine donn : environnement, transports, justice et affaires intrieures ou autre.
Les cooprations renforces doivent tre ouvertes : une coopration devrait pouvoir tre engage par un tiers des Etats membres ou un nombre d'Etats reprsentant un tiers de la population.
Arriver  un accord sur ces questions est difficile et en mme temps indispensable. Mais s'en contenter ne suffira ni  viter l'enlisement ni  donner un nouveau souffle  la construction europenne.
Mme amlior, le mcanisme des cooprations renforces ne sera pas suffisant pour relancer le projet politique europen. C'est pourquoi il faudrait prvoir dans les traits une base juridique permettant la formation d'une "avant-garde" pour l'Union. Une simple modification de l'article 306 du trait instituant la Communaut europenne suffirait dans un premier temps. La France et l'Allemagne devraient aussi mener ensemble une rflexion pour dterminer dans quels domaines l'on pourrait aller plus vite ou plus loin.
Ensuite, un nouveau texte fondateur, constitution ou autre, s'impose. En s'inspirant de la mthode du trait de Rome, l'on devrait mettre
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en place un groupe de sages qui pourrait tre prsid par deux personnalits politiques, par exemple Jacques Delors et Richard von Weizscher.
L'Union doit aussi se prononcer quant  une dfinition de ses frontires ultimes pour l'avenir prvisible, afin d'viter sa dilution.
Enfin, une rflexion doit s'ouvrir sur l'instauration d'une hirarchie des normes et la redfinition du rle lgislatif du Parlement europen.
Il convient d'ouvrir rapidement des rflexions sur ces diffrentes questions, afin de permettre aux ambitions europennes de s'exprimer pour promouvoir un nouveau projet politique europen. Seule cette ambition permettra une vritable renaissance de l'Union europenne.
Mesdames, Messieurs,
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Les reprsentants des quinze Etats membres de lUnion europenne ont officiellement ouvert, le 14 fvrier dernier, la Confrence intergouvernementale (CIG) charge de prparer une nouvelle rforme des institutions europennes, puisque la clture de la confrence prcdente  Amsterdam avait laiss inachev le  chantier  de ladaptation de lUnion  ses nouvelles missions, dune part, et  son futur largissement, dautre part.
Les Quinze se sont engags, lors du Conseil europen de Berlin des 24 et 25 mars 1999,  pouvoir admettre les premiers pays candidats  partir de 2002. Aussi la rforme institutionnelle pralable  l'largissement doit-elle entrer en vigueur  cette date. Cette rforme devrait donc, en toute logique, tre termine sous la prsidence franaise, soit en dcembre 2000, car il faut un dlai de prs de deux ans pour accomplir les procdures de ratification. Cest le calendrier que se sont impos les Chefs dEtat et de Gouvernement des quinze Etats membres lors du Conseil europen d'Helsinki des 10 et 11 dcembre derniers.
Les conclusions adoptes par les Quinze  Helsinki envisagent la rforme des institutions en des termes assez ouverts. Elles prvoient dabord que la confrence examinera les trois grandes questions laisses en suspens lors de la conclusion du trait dAmsterdam, et qui ont t prcises dans le mandat de ngociation tabli par le Conseil europen de Cologne de juin 1999. Il sagit de la taille et la composition de la Commission europenne, la pondration des voix au sein du Conseil et lextension ventuelle  de nouveaux domaines du vote  la majorit qualifie du Conseil. Il est en outre prvu que le Conseil europen de juin 2000 pourra ventuellement dcider, aprs examen du rapport de la prsidence portugaise sur les travaux en cours, d'inscrire dautres sujets  lordre du jour de la confrence intergouvernementale.
Certains Etats membres, comme certains pays candidats, avaient suggr de reporter  2004 la rforme fondamentale des institutions. Il est vident, au contraire, que  lapprofondissement  doit prcder  llargissement , si lon veut une Union europenne en tat de marche avant de passer  une nouvelle tape de son histoire qui va la transformer profondment.