N° 338
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 février 2007 Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 juin 2007
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et dadministration générale (1) par la mission dinformation (2) sur lerégimedesprescriptions civilesetpénales, Par MM. Jean-Jacques HYEST, Hugues PORTELLI et Richard YUNG, Sénateurs.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e :M .J e a n - J a c q u e s H y e s t ,p r é s i d e n t M M . P a t r i c e ; G é l a r d , B e r n a r d S a u g e y , J e a n - C l a u d e P e y r o n n e t , F r a n ç o i s Z o c c h e t t o , M me N i c o l e B o r v o C o h e n - S e a t , M . G e o r g e s O t h i l y ,s i d e n t sv i c e - p r é J a c q u e s M a h é a s , S i mo n S u t o u r , o i n t a t , Ch r i s t i a n a r l i e r , J i e r r e P C M . M ; s e c r é t a i r e s M n d r é , P . A h i l i p p e M r n a u d , A i c o l a s M l f o n s i , M me A i c h è l e; M . N s s a s s i , A l i a n e E me M M . R o b e r t B a d i n t e r , J o s é B a l a r e l l o , L a u r e n t B é t e i l l e , M me A l i ma B o u me d i e n e - T h i e r y , M M . F r a n ç o i s -N o ë l B u f f e t , C h r i s t i a n C a mb o n , M a r c e l - P i e r r e C l é a c h , P i e r r e - Y v e s C o l l o mb a t , J e a n - P a t r i c k C o u r t o i s , Y v e s D é t r a i g n e , M i c h e l D r e y f u s - S c h mi d t , P i e r r e F a u c h o n , G a s t o n F l o s s e , B e r n a r d F r i ma t , R e n é G a r r e c , J e a n - C l a u d e G a u d i n , C h a r l e s G a u t i e r , P h i l i p p e G o u j o n , M me J a c q u e l i n e G o u r a u l t , M M . C h a r l e s G u e n é , J e a n - R e n é L e c e r f , M me J o s i a n e M a t h o n - P o i n a t , M M . H u g u e s P o r t e l l i , M a r c e l R a i n a u d , H e n r i d e R i c h e mo n t , J e a n - P i e r r e S u e u r , M me C a t h e r i n e T r o e n d l e , M M . A l e x T ü r k , J e a n - P a u l V i r a p o u l l é , R i c h a r d Y u n g .
( 2 ) C e t t e m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e : HJ a c q u e s e a n - J y e s t ,M .p r é s i d e n t H M . M ; o r t e l l i P u g u e s e t R i c h a r d Y u n g ,r a p p o r t e u r s.
D r o i t c i v i l e t p é n a l.
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S O M M A
I
R
E
Pages
INTRODUCTION.........................................................................................................................7
LES 17 RECOMMANDATIONS DE LA MISSION DINFORMATION................................. 9
PREMIÈRE PARTIE - LA PRESCRIPTION EN MATIÈRE PÉNALE................................... 11
I. LA « CRISE » DU DROIT DE LA PRESCRIPTION EN MATIÈRE PÉNALE.................... 12
A. LES FONDEMENTS TRADITIONNELS DE LA PRESCRIPTION EN QUESTION ................ 12
B. LALLONGEMENT DES DÉLAIS DE PRESCRIPTION .......................................................... 131. La mise en place de régimes législatifs augmentant la durée de prescription pour certaines infractions................14...............................................................................................2. Les motifs jurisprudentiels dallongement des délais de prescription...................................... 16a)Lereportdupointdedépart................................................................................................17b) Une interprétation jurisprudentielle extensive des actes interruptifs de prescription ........... 21c) Une extension jurisprudentielle de leffet interruptif de lacte ............................................ 23d) Des motifs de suspension qui suscitent moins de difficultés ............................................... 24C. LAPPLICABILITÉ IMMÉDIATE DES NOUVELLES DURÉES DE PRESCRIPTION AUXPRESCRIPTIONSENCOURS........................................................................................24
II. UNE RÉFORME DENSEMBLE AUJOURDHUI NÉCESSAIRE...................................... 25
A. UN DROIT DEVENU COMPLEXE ET INCERTAIN ............................................................... 251. La multiplication des régimes législatifs dérogatoires et leurs difficultés............................... 252. Les incertitudes de la jurisprudence.......................................................82.................................a) Des incertitudes sur le caractère instantané ou continu des infractions................................ 28b) Les incertitudes entourant le report du point de départ du délai de prescription de lactionpublique.................................................................................................................29c)Uncontentieuxabondant....................................................................................................32
B. LES ENSEIGNEMENTS DU DROIT COMPARÉ : UNE RECONNAISSANCE LARGEMENT PARTAGÉE DU PRINCIPE DE LA PRESCRIPTION...................................... 35
C. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION DINFORMATION : MAINTENIR LE PRINCIPE DE LA PRESCRIPTION EN RESTAURANT LA COHÉRENCE DU DISPOSITIF..............................................................................................................................371. Préserver le principe de la prescription.73.................................................................................2. La nécessité dune nouvelle approche.................39....................................................................3. Allonger les délais de prescription.........40.................................................................................a) Lallongement des délais de prescription de laction publique ............................................ 40b) Le report, pour les infractions occultes ou dissimulées, du point de départ du délai de prescription de laction publique au moment où les faits sont apparus ........................... 41c) La fixation dun délai butoir pour la prescription des infractions occultes ou dissimulées.........................................................................................................................42
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SECONDE PARTIE - LA PRESCRIPTION EN MATIÈRE CIVILE....................................... 44
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE45..............................................................................................
A.UNCHAMPDAPPLICATIONÉTENDU.................................................................................451. Un domaine de la prescription acquisitive en principe limité aux droits réels........................ 46a) En matière patrimoniale : le principe de la prescription ...................................................... 46b) En matière extrapatrimoniale : le principe de limprescriptibilité ....................................... 472. Un domaine de la prescription extinctive qui couvre les droits réels et personnels ainsi que les actions judiciaires........................................................7....4..................................a) En matière patrimoniale : le principe de la prescription ...................................................... 47b) En matière extrapatrimoniale : les incertitudes sur lactualité du principe de limprescriptibilité..............................................................................................................48
B.DESRÉGIMESCOMPLEXES...................................................................................................481. Des délais pléthoriques...................................49........................................................................a) Les contrastes de la prescription acquisitive ....................................................................... 49(1) Un délai de trente, vingt ou dix ans, selon les cas, pour acquérir un immeuble.......................... 49(2) Un délai de trente ans pour acquérir une servitude................................................................. 49(3) Une acquisition le plus souvent immédiate des meubles......................................................... 49b)Lemaquisdelaprescriptionextinctive...............................................................................50(1) Le foisonnement des délais légaux15......................................................................................(2) Un sentiment dimprévisibilité et darbitraire........................................................................ 53(3) Des possibilités daménagement conventionnel..................................................................... 542. Un décompte complexe...........................................55.................................................................a) Les incertitudes entourant le point de départ ....................................................................... 55(1) Des règles de computation uniformes...........55........................................................................(2) Un point de départ variable................................................................5..............6...................b) La multiplicité des causes dinterruption et de suspension .................................................. 58(1) Des causes dinterruption limitativement énumérées mais auxquelles les parties peuvent déroger............................................................................................................................85(2) Des phénomènes dinterversion59...........................................................................................(3) Des causes de suspension légales et jurisprudentielles............................................................ 60c)Desbutoirsencorerares......................................................................................................623. « Lénigme » des délais préfix.................................................................36................................a)Descontoursincertains.......................................................................................................63b)Desrégimesvariables.........................................................................................................65(1) Un écoulement plus inexorable du temps............................................................................6..5(2) Des considérations dordre public très prégnantes................................................................. 66C.DESEFFETSCONDITIONNÉS................................................................................................661. Les règles communes aux prescriptions acquisitives et extinctives.......................................... 66a)Labsencedeffetdepleindroit..........................................................................................67b) Leffet probatoire dune présomption légale ....................................................................... 672. Les règles propres à la prescription acquisitive...................................................................... 68a)Uneffetrétroactif...............................................................................................................68b)Uneffetergaomnes............................................................................................................683. Les règles spécifiques à la prescription extinctive................................................................... 69a)Labsencedeffetrétroactif.................................................................................................69b)Uneffetexceptionnellementtranslatif................................................................................69
II. UNE RÉFORME ATTENDUE........................................................................................70........
A. UN DÉCALAGE DE PLUS EN PLUS ACCENTUÉ DU DROIT FRANÇAIS PAR RAPPORT AUX RÈGLES ADOPTÉES À LÉTRANGER ....................................................... 701. Des tentatives dharmonisation au niveau international et européen consacrant une prescription de droit commun courte..............................................................................70........a) Les propositions dharmonisation internationale : les principes dUnidroit......................... 71b) Les propositions dharmonisation européenne : les principes du droit européen des contrats...............................................................................................................................71
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2. Un décalage grandissant de la France face à ses partenaires européens................................ 73a) Des délais de prescription souvent plus courts .................................................................... 73b) Une volonté de rationalisation des règles de prescription ................................................... 74
B. DES PROJETS NATIONAUX DE RÉFORME INÉGALEMENT AMBITIEUX ....................... 751. Une volonté commune de réduire les délais............................................................................76a) Une réduction sensible des délais légaux de la prescription extinctive ................................ 76(1) Lavant-projet de réforme du droit des obligations et du droit de la prescription : un délai de droit commun de trois ans, des délais spéciaux inférieurs ou égaux à dix ans et un délai butoir de dix ou trente ans..............................................................7........................6(2) Le projet dordonnance : un délai de droit commun de dix ans et un délai de cinq ans pour laction en répétition de lensemble des créances à terme................................................ 77b) Une réduction plus timide des délais de la prescription acquisitive..................................... 79(1) Les hésitations de lavant-projet de réforme du droit des obligations et du droit de la prescription : un délai unique de dix ans ou un délai de vingt ans ramené à dix ans en cas de bonne foi et de juste titre du possesseur ?................................................................... 79(2) Le projet dordonnance : le maintien du délai de droit commun de trente ans et lunification à dix ans de la durée de la prescription abrégée.................................................. 792. Une évolution du régime de la prescription prévue par le seul avant-projet de réforme du droit des obligations et du droit de la prescription............................................... 80a) Le développement et lencadrement des causes de report ou de suspension ........................ 80(1) Une consécration de la jurisprudence sur le point de départ que limite linstitution dun délai butoir........08...............................................................................................................(2) La création de deux nouvelles causes de suspension : la négociation de bonne foi et la citation en justice.....................................................................80.........................................(3) La consécration et lencadrement de ladage « contra non valentem »................................... 80b) La limitation des causes et des effets de linterruption........................................................ 81(1) La transformation de la plupart des causes actuelles dinterruption en causes de suspension..............................................................................................................81.........(2) La suppression de linterversion de la prescription extinctive.................................................. 81c) Le cantonnement de la prescription dans la sphère privée ................................................... 81(1) Lextension de la liberté contractuelle................................18..................................................(2) La suppression des délais préfix..................................8....2....................................................(3) Le maintien de linterdiction faite au juge de soulever doffice la prescription.......................... 823. Des dispositions transitoires identiques.........................28.........................................................
C. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION DINFORMATION : RÉDUIRE LES DÉLAIS ET SIMPLIFIER LE RÉGIME DE LA PRESCRIPTION EN MATIÈRE CIVILE......................................................................................................................................821. Réduire les délais de prescription actuels28...............................................................................a) Réduire la durée de la prescription extinctive de droit commun et le nombre des délaisdérogatoires..............................................................................................................83(1) Un délai de prescription de droit commun fixé à cinq ans....................................................... 83(2) Une généralisation raisonnée du délai de cinq ans aux prescriptions actuelles dune durée différente8..5..............................................................................................................b) Réduire le nombre des délais de la prescription acquisitive ................................................ 912. Assouplir les régimes de prescription..................9....2................................................................a) Rénover les règles de décompte des délais .......................................................................... 92(1) Des interrogations sur lintérêt pratique dune règle générale relative au point de départ des délais de prescription....................................................................................2...9............(2) Une rationalisation des règles relatives à linterruption et à la suspension de la prescription.............................................................................................94.........................b) Ne pas introduire, de manière générale, un délai butoir ...................................................... 96c) Conforter le rôle de la volonté des parties ........................................................................... 98(1) Etendre la liberté contractuelle, sauf en cas de déséquilibre entre les parties............................. 98(2) Conserver linterdiction faite au juge de relever doffice la prescription................................... 99(3) Poser le principe de la soumission des délais dits de forclusion au même régime que les délais dits de prescription, tout en conservant au cas par cas des règles spécifiques...................1003. Rénover les règles du droit transitoire...............................................................................0.1...1.
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ANNEXE 1 - DÉLAIS DE PRESCRIPTION APPLICABLES EN MATIÈRE CIVILE........................................................................................1..03................................................
ANNEXE 2 - GLOSSAIRE DU DROIT DE LA PRESCRIPTION..................................931........
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES OU AYANT FOURNI UNE CONTRIBUTION ÉCRITE..........................................314................................................................
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INTRODUCTION Mesdames, Messieurs, «est la protectrice du genre humain introduite pourLa prescription lutilité publique»1 une formule de Cassiodore. Formalisée sous selon lEmpire romain, la prescription constitue depuis les temps les plus anciens un principe fondamental de notre droit. Elle fait de lécoulement du temps dans les conditions définies par la loi un mode dacquisition dun droit (en matière civile), dextinction de laction en justice (en matières civile et pénale) et enfin dextinction de la peine (en matière pénale). Bien quelle obéisse à des régimes juridiques différents en droit civil et en droit pénal, la prescription répond à lorigine à un souci commun de sécurité juridique. Un ancien légiste français, Jean de Catellan, conseiller au Parlement de Toulouse, mettait ainsi en parallèle le civil et le pénal : «comme on n a pas trouvé quil fût juste que le domaine et la propriété des choses fût toujours en incertitude et en suspens(...) un, on a trouvé quil était cruel que la vie d homme qui sest malheureusement laissé aller au crime, fût toujours incertaine et mal assurée du côté de ce crime, qui le menace du moment quil est commis»2. La prescription constitue aussi la sanction de la négligence des personnes ou de lautorité publique à engager avec diligence laction en justice. Elle se justifie en outre par la difficulté de conserver ou détablir les preuves dun droit ou dune infraction au terme dun certain délai. Fondé sur des principes simples fixés pour lessentiel à lépoque de la codification napoléonienne, le droit de la prescription semble entré, depuis plusieurs décennies, dans une ère dinstabilité marquée par la multiplication des dispositions particulières et dérogatoires aux règles classiques. Cette évolution sinscrit néanmoins dans des perspectives contradictoires selon que lon envisage le domaine pénal ou civil. Dans le premier cas, les délais tendent à sallonger tandis quen matière civile, et en dépit de nombreuses nuances, la prescription trentenaire cède de plus en plus le pas à des délais plus courts. Le temps de la prescription est en effet vécu 1« Prescriptio est patrona generis humani ad utilitatem publicam introducta ». 2 de Catellan, Arrêts remarquables du Parlement de Toulouse, 1727, cité in Jean Danet et Jean alii, Prescription, amnistie et grâce en France, Université de Nantes (Recherche subventionnée par le GIP « Mission Recherche Droit et justice), mars 2006.
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aujourdhui de manière profondément différente selon le domaine du droit concerné. Sans doute le même sentiment daccélération du temps, propre à la société contemporaine, emporte-t-il lexigence dune plus grande rapidité dans le traitement des affaires civiles mais conduit-il aussi, par réaction, peut-être, à nourrir une volonté ou un « devoir » de mémoire lorsque sont en cause, en particulier, les valeurs protégées par le code pénal. La situation actuelle du droit de la prescription est devenue source de confusion et dinsécurité, à rebours de la vocation fondamentale du principe fondé justement sur la primauté de la sécurité. Elle appelle en conséquence une remise en ordre qui, en matière civile en particulier, a déjà fait lobjet de réflexions et de propositions approfondies. Compte tenu des enjeux essentiels de la prescription dans lapplication de la règle de droit et de la part qui revient au législateur pour en fixer les principes, votre commission a décidé en février dernier de se saisir de ce sujet. Elle a ainsi confié à MM. Jean-Jacques Hyest, président, Hugues Portelli et Richard Yung une mission dinformation sur le régime des prescriptions en matière civile et pénale. Au terme de laudition de nombreux spécialistes, universitaires, magistrats ou avocats, des représentants du monde des affaires, de la société civile et des administrations1, le présent rapport sefforce, dans les domaines pénal et civil, danalyser la situation actuelle des prescriptions et les difficultés soulevées et présente plusieurs propositions dans la perspective dune réforme devenue nécessaire.
1La liste des personnes auditionnées par la mission dinformation est reproduite à lannexe 3.
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LES 17 RECOMMANDATIONS DE LA MISSION DINFORMATION
1.MAINTENIR LE PRINCIPE DE LA PRESCRIPTION EN MATIÈRE PÉNALE EN RESTAURANT LA COHÉRENCE DU DISPOSITIFRecommandation n° 1 : Conserver le caractère exceptionnel de limprescriptibilité en droit français, réservée aux crimes contre lhumanité. Recommandation n° 2: Veiller à la cohérence du droit de la prescription, en évitant des réformes partielles. Recommandation n° 3: Préserver le lien entre la gravité de linfraction et la durée du délai de la prescription de laction publique afin de garantir la lisibilité de la hiérarchie des valeurs protégées par le code pénal, en évitant de créer de nouveaux régimes dérogatoires. Recommandation n° 4: Allonger les délais de prescription de laction publique applicables aux délits et aux crimes, en fixant ces délais à cinq ans en matière délictuelle et à quinze ans en matière criminelle. Recommandation n° 5 : Consacrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation tendant, pour les infractions occultes ou dissimulées, à repousser le point de départ du délai de prescription au jour où linfraction est révélée, et étendre cette solution à dautres infractions occultes ou dissimulées dans dautres domaines du droit pénal et, en particulier, la matière criminelle. Recommandation n° 6 : Établir, pour les infractions occultes ou dissimulées, à compter de la commission de linfraction, un délai butoir de dix ans en matière délictuelle et de trente ans en matière criminelle, soumis aux mêmes conditions dinterruption et de suspension que les délais de prescription. Recommandation n° 7: Fixer lacquisition de la prescription au 31 décembre de lannée au cours de laquelle expirent les délais de prescription.
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2. RÉDUIRE LES DÉLAIS ET SIMPLIFIER LE RÉGIME DE LA PRESCRIPTION N RE CIVILE MATIÈ E Recommandation n° 8: Abaisser de trente ans à cinq ans le délai de droit commun de la prescription extinctive. Recommandation n° 9: Maintenir en principe les délais de prescription extinctive actuellement inférieurs à cinq ans, sous réserve dun examen au cas par cas de leur pertinence. Recommandation n° 10 : Etendre le délai de cinq ans aux prescriptions extinctives dune durée plus longue, notamment aux obligations entre commerçants ou entre commerçants et non commerçants, sous réserve dun examen au cas par cas de leur pertinence. Recommandation n° 11 : Maintenir à trente ans le délai de droit commun de la prescription acquisitive en matière immobilière et fixer une durée abrégée unique de dix ans en cas de bonne foi et de juste titre du possesseur, quel que soit le lieu de résidence du propriétaire. Recommandation n° 12 : Faire de la négociation de bonne foi entre les parties une cause de suspension de la prescription extinctive, y compris en cas de recours à la médiation. Recommandation n° 13 : Transformer la citation en justice en une cause de suspension de la prescription et conférer également un effet suspensif à la désignation dun expert en référé. Recommandation n° 14 : Supprimer les interversions de prescription. Recommandation n° 15 : Prévoir que la durée de la prescription extinctive peut être abrégée ou allongée par voie contractuelle, dans la limite dun plancher dun an et dun plafond de dix ans, sauf en droit des assurances et en droit de la consommation. Recommandation n° 16: Poser le principe de la soumission des délais dits de forclusion ou préfix au même régime que les délais dits de prescription, tout en conservant au cas par cas des règles spécifiques. Recommandation n° 17 : Consacrer les solutions jurisprudentielles en matière de droit transitoire.
