Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application des lois - Session parlementaire 2011-2012

Sénat. Commission Pour Le Contrôle De L'Application Des Lois, Assouline David

Description

La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois exerce depuis sa mise en place début 2012 une double mission : assurer le suivi de la publication par le Gouvernement des décrets d'application, et contrôler les modalités de mise en oeuvre de lois en vigueur, pour faciliter le travail législatif du Sénat quand il est appelé à les réformer ou à examiner de nouveaux textes. Dans son rapport, la commission note une progression significative de la parution des décrets d'application, avec un taux d'application totale ou partielle de 88 pour cent pour l'ensemble des lois votées en 2011-2012. Concernant l'évaluation des dispositifs en vigueur, la commission sénatoriale a réalisé dix rapports d'information en un an, dont plusieurs ont fait l'objet d'un débat en séance, sans compter plusieurs autres rapports actuellement en cours de préparation.

Sujets

• Legislation
• Application
• Loi
• Promulgation
• Législature
• Décret
• Décret d'application
• Commission parlementaire
• Droit
• Institutions
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 juin 2013
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• Langue: Français
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Extrait

N° 654     

SÉNAT   SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013  

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juin 2013  

 

RAPPORT  

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois (1) sur l’applicationdeslois-Session parlementaire 2011-2012,  

Par M. David ASSOULINE,

Sénateur.

 

 

(1) Cette commission est composée de :M. David Assouline,Président; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents; Mme Luc Carvounas et Yann Gaillard, Corinne Bouchoux, MM.secrétaires; M. Cléach, Marcel-Pierre Mme Cécile Cukierman, M. Philippe Darniche, Mme Catherine Deroche, M. Félix Desplan, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Frédérique Espagnac, MM. Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Stéphane Mazars, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol et M. René Vandierendonck.

 

S O M M A I R E

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Pages

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT7  .................. ........................................  

INTRODUCTION................1 3...... ...................................................................................... ........  

PREMIÈRE PARTIE : LE BILAN DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DURANT LA SESSION 2011-2012......................................................................................... 21  

I. LA MÉTHODOLOGIE DU CONTRÔLE........................................................................... 21  

A. DES STATISTIQUES ÉTABLIES À PARTIR D’UNE BASE DE DONNÉES PROPRE AU SÉNAT ........................................................................................................................... 21  

B. DES NOTIONS À INTERPRÉTER AVEC PRUDENCE ...................................................... 22  

C. DEUX PARAMÈTRES NOUVEAUX À PRENDRE EN COMPTE CETTE ANNÉE .......... 22   1. Un ajustement des bornes de la période de référence............................................................. 22 2. L’incidence de la mise en place de deux commissions nouvelles se substituant à l’ancienne commission de l’Économie................................................................................... 23  

D. QUELLE LECTURE POLITIQUE FAUT-IL FAIRE DE CES STATISTIQUES GLOBALES ? ........................................................................................................................ 24  

II. UNE MISE EN APPLICATION PLUS PROMPTE DES LOIS RÉCENTES................... 26

A. UNE ACTIVITÉ LÉGISLATIVE SOUTENUE SUR LA PÉRIODE CONSIDÉRÉE ............ 26  

B. UN BILAN GLOBAL PLUTÔT POSITIF POUR L’ANNÉE PARLEMENTAIRE 2011- 2012 ....................................................................................................................................... 27   1. Le flux des lois nouvelles promulguées durant la session : presque 90 % d’application partielle ou totale....................... ................72  ..........................................................................   2. Le décompte par mesures : un satisfecit plus nuancé................28  .... ......................................... 3. Des délais moyens de parution des textes d’application se rapprochant des objectifs fixés par la circulaire de 2008...................................................................................................... 31   4. Les premières tendances pour les lois de la XIVème législature .........  33....................................

C. LA POURSUITE DE L’EFFORT DE MISE EN APPLICATION DE LOIS PROMULGUÉES ANTÉRIEUREMENT ............................................................................. 34   1. La publication au cours de la session 2011-2012 des mesures d’application de lois antérieures.......................................................................................................................... 34   2. Un rattrapage réglementaire pratiquement achevé pour les lois de la XIIIème législature35 ....  .. III. TROIS QUESTIONS RÉCURRENTES ..............36..........  ....................................................

A. LA MISE EN APPLICATION DES MESURES ISSUES D’INITIATIVES PARLEMENTAIRES ............................................................................................................ 36  

B. URGENCE LÉGISLATIVE ET SUIVI RÉGLEMENTAIRE : DES CADENCES EN VOIE D’HARMONISATION ............................................................................................... 37  

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C. LE PASSIF DES LÉGISLATURES ANTÉRIEURES : UN STOCK VOUÉ À PÉREMPTION ? ................................................................................................................... 39  

IV. LES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT : UNE PRODUCTION FOISONNANTE MAIS TROP SOUVENT TARDIVE...................................... 14............  ..  

A. UNE MINE D’INFORMATION À MIEUX EXPLOITER : LES RAPPORTS « DE L’ARTICLE 67 » ................................................................................................................... 42   1. Un délai de six mois trop rarement respecté......................................................................... 42 2. Des informations de portée assez variable43....  ......................................... ................................ B. LES AUTRES RAPPORTS A PRÉSENTER EN VERTU D’UNE LO I.................................. 44  

V. QUELQUES PRÉCONISATIONS POUR AMÉLIORER LE CONTRÔLE DE LA PUBLICATION DES TEXTES D’APPLICATION........................................................... 45

1. Harmoniser la présentation des bilans établis chaque année par les commissions permanentes........................................................................................................................ 45   2. Améliorer l’exploitation des rapports de l’article 67.............................................................. 45 3. Maintenir et approfondir les contacts avec le Secrétariat général du Gouvernement............. 47 4. Tendre vers une meilleure convergence des données statistiques................. ..........47  ................ 5. Engager une réflexion sur la prise en compte des lois paraissant obsolètes............................ 49

DEUXIÈME PARTIE : DE L’APPLICABILITÉ À L’APPLICATION , UNE CONTINUITÉ LOGIQUE....................................................................................................... 51  

I. L’APPLICABILITÉ « SOUS CONTRÔLE »…........ .................................... . .2.5.....................   A. UNE APPLICABILITÉ SÉCURISÉE .................................................................................... 52   1. Un pilotage gouvernemental affiné de la publication des mesures d’application.................... 52 2. Un effort d’applicabilité sous la vigilance parlementaire  85................................. ...................... B. UN NÉCESSAIRE COMPROMIS ENTRE RAPIDITÉ ET QUALITÉ ................................. 60   1. Les consultations, frein ou levée d obstacles ?....................................................................... 60 ’ 2. L’Interministérialité, le fil d’Ariane..................................................................................... 62 II. UN CONTRÔLE QUI TEND VERS L’ÉVALUATION................ ........................64  ............ A. 2012, UNE NOUVELLE DYNAMIQUE .................... .......................................................... 64   1. L’élargissement du champ du contrôle parlementaire de l’application des lois ...................... .6 4 2. Pour une politique d’évaluation systématique...................................................................... 67 3. L’engagement du nouveau Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) au service d’une nouvelle culture administrative................ .................76  ................  

B. « CIRCUIT NORMATIF » : UN CONCEPT QUI MONTE À L’INTERNATIONAL ......... 76   1. La stratégie européenne de la « réglementation intelligente »................................................ 77 2. La contribution de l’OCDE à la réflexion sur le « mieux légiférer »...........  79.. ......................... C. L’ÉTUDE D’IMPACT : EXERCICE SUBJECTIF OU IMPACT OBJECTIF ?....................... 87   1. Accentuer le caractère « préalable » des études d’impact ex ante .......78 ....................................  2. Affermir le contrôle de l’application des lois par des études d’impact ex post......................... 105

 

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TROISIÈME PARTIE : LES BILANS DES COMMISSIONS PERMANENTES............... 109  

● Commission des affaires économiques.............................................................................. 109

● Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées123... .... ................ ● Commission des affaires sociales....................................................................................... 131 ● Commission de la culture, de l’éducation et de la communication. ......................65.. 1........

● Commission du développement durable, des infrastru ctures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire.................................................................. ....... 183................

● Commission des finances..................................................................................................... 195 ● Commission des lois constitutionnelles, de législa tion, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale............................................................................ 223

EXAMEN EN COMMISSION................43 ...... 2................................................................... ........

ANNEXES

● Lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.................................. 251

● Compte rendu de l’audition du ministre chargé des relations avec le Parlement et du Secrétaire général du Gouvernement, le 18 décembre 2012........................................  ...552  

● Compte rendu du forum sur l’application des lois organisé par la commission, le 16 avril 2013.............................................................................................................................. 271  

● Circulaire du 29 février 2008 relative à l’application des lois.. ........782 ................................ ● Procédure type d’élaboration d’un projet de décret en Conseil d’état.. 98..2 ........................

● Fiches d’évaluation, d’impact et de diagnostics élaborées par le Gouvernement......... 291 ● Liste des commissions consultatives supprimées et fusionnées..................................... 303 ● Recommandations de l’OCDE sur la politique et la g ouvernance réglementaires ........ 309

●

Liste des personnalités consultées pour la prépara

tion du rapport................................ 311

L ES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT  

LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT

L ES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT  

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Lors de sa réunion du 11 juin 2013, la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a examiné le rapport de son Président, M. David Assouline, récapitulant les statistiques de mise en application des lois au cours de la session parlementaire 2011-2012 et présentant différentes réflexions en cours sur le contrôle de l’application des lois au service de la simplification et de l’amélioration de l’environnement normatif.

Concernant les statistiques de la précédente session parlementaire, le Président David Assouline, rapporteur, a précisé que les chiffres de l’année avaient été arrêtés à partir des données et observations produites par chaque commission permanente sur le suivi réglementaire des lois relevant de son domaine de compétences, ainsi que de l’exploitation d’états récapitulatifs issus de la base informatique spécialisée A GELP , mise en place et gérée par le Sénat depuis 1971.

Il a ajouté que les services de la commission sénatoriale avaient recoupé leurs chiffres avec ceux du Secrétariat général du Gouvernement (qui assure un suivi comparable pour le compte du pouvoir exécutif),et que leurs décomptes respectifs aboutissaient cette année à des résultats dans l’ensemble très convergents.

Le rapporteur a également indiqué que le rapport couvrait la période courant du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012, bornes fixées en coordination avec le Secrétariat général du Gouvernement pour prendre en compte le plus précisément possible les effets liés au changement de Gouvernement et de législature à la suite de l’élection présidentielle puis des élections législatives de mai et juin 2012.

Pour interpréter à leur juste mesure les statistiques disponibles, il est en effet indispensable de les rapporter à la succession des mandatures intervenues depuis 2007, avec d’abord l’élection du Président Nicolas Sarkozy et l’arrivée à Matignon de François Fillon (qui, pour l’essentiel, n’ont eu à mettre en application que des lois proposées par eux-mêmes ou héritées des Gouvernements de Jacques Chirac, c’est-à-dire issues de la même sensibilité politique), puis l’élection en 2012 de François Hollande et l’arrivée à Matignon de Jean-Marc Ayrault qui, au cours de la dernière session, ont donc à la fois dû gérer plusieurs lois de l’ancienne majorité et mettre en application leurs propres textes.

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R APPORT ANNUEL SUR L ’ APPLICATION DES LOIS

Sur cette base, la commission sénatoriale a constaté au cours de la dernière année parlementaire les grandes tendances suivantes :

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La mise en application des lois est une priorité forte du nouveau Gouvernementqui, dès son entrée en fonction, a confirmé l’objectif de faire paraître les décrets d’application de toutes les lois nouvelles dans un délai maximum de six mois. Cette préoccupation s’inscrit dans une politique d’ensemble d’amélioration de l’environnement normatif français en vue d’en renforcer les performances et d’en faciliter la mise en œuvre avec un haut niveau de sécurité juridique.

Les statistiques d’application des textes récents se révèlent cette année en hausse par rapport aux exercices précédents, aussi bien en valeur absolue (nombre de lois mises en application et nombre de mesures publiées au cours de la période de référence) qu’en ce qui concerne les délais de publication des décrets d’application.

Le taux global de mise en application des mesures législatives adoptées durant la session 2011-2012 atteint en effet un taux global de 66 %, très légèrement supérieur à celui de la session précédente (64 %). Mais le taux de l’année dernière n’exprimait pas une tendance durable, car il avait enregistré un brutal gonflement par rapport aux sessions précédentes -où il stagnait aux alentours de 30 à 40% depuis de nombreuses années- en partie du fait des efforts déployés par le Gouvernement Fillon dans les derniers mois de la législature.Rapportée à la moyenne des années précédentes, la progression est donc significative.

Le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault a maintenu une pression salutaire cette année, puisquepratiquement 90 % des lois adoptées au cours de la session 2011-2012 sont aujourd’hui mises en application partielle ou totale.

Pour les textes votés sous la XIVème législature -c’est-à-dire par l’actuelle majorité- les premières statistiques disponibles confirment cette tendance,80 % de lois mises en application partielleavec déjà plus de ou totale, alors même que le délai de 6 mois imparti au Gouvernement pour publier ses textes d’application n’est pas encore expiré.

Néanmoins, si la tendance générale semble bien orientée, le taux réel de mise en application n’atteint pas les 100 % que le Parlement est en droit d’attendre,et au-delà des statistiques d’ensemble,le rythme de mise en application des lois reste l’objet d’une perception assez variable d’une commission permanente à l’autre.

 

L ES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT     

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· Globalement,le taux et les délais de mise en application des textes issus de l’initiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont du même ordre que celle des textes d’origine gouvernementale, avec toutefois des données moins favorables pour les textes émanant du Sénat que ceux de l’Assemblée nationale. 

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En dépit de progrès,la mise en application des textes adoptés à la demande du Gouvernement selon la procédure accélérée n’est guère plus rapide que celle des autres lois.urgence à deux vitesse », quiCette « tient en grande part aux délais incompressibles et aux rigidités intrinsèques de la procédure d’élaboration des décrets d’application, démontre que  l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi selon la procédure accélérée n’est pas le gage de sa mise en application plus rapide après promulgation.

Le rattrapage des retards de publication des décrets d’application des lois de la précédente législature se poursuit, mais à un rythme plus faible et avec, là encore, des écarts sensibles entre les commissions permanentes. Ainsi, pour les dispositions législatives figurant dans les lois adoptées par la précédente majorité parlementaire au cours de la XIIIème législature (entre juin 2007 et juin 2012) et non encore mises en application à l’expiration du Gouvernement Fillon, l’actuel Gouvernement a déjà publié 50 règlements ou rapports, soit seulement la moitié des textes d’application prévus.

· Cela ne préjuge pas du sort qui sera finalement réservé aux autres mesures en attente,mais on peut comprendre qu’un nouveau Gouvernement -quel qu’il soit- n’inscrive pas dans ses priorités la mise en application de lois issues d’un précédent Gouvernement, surtout si elles ont été adoptées par une majorité parlementaire opposée à la sienne.

· en application du « stock ancien » -c’est-à-dire des loisEnfin, le taux de mise antérieures à 2007 non encore appliquées- reste médiocre et ne marque pas de progrès significatif par rapport aux sessions précédentes. Là encore, cette situation s’explique principalement par les changements de priorités politiques survenus dans l’intervalle. Faut-il, cependant, considérer qu’une loi qui n’a pas été mise en application rapidement après son adoption par le Parlement serait exposée à une sorte de péremption de fait au bout de quelques années ? Sans aller jusqu’à préconiser une loi générale d’abrogation, qui soulèverait peut-être plus de complications qu’elle n’en résoudrait, la commission reconnaît qu’il y a là un problème de fond amenant à s’interroger sur les solutions les mieux aptes à le résoudre.

 

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R APPORT ANNUEL SUR L ’ APPLICATION DES LOIS

Indépendamment des décrets d’application,le Gouvernement est tenu de remettre au Parlement un certain nombre de rapports prévus par différentes lois. Or, cette année encore, la production de ces rapports est bien moindre que celle attendue,et nettement plus lente que celle des textes réglementaires, en dépit des observations récurrentes du Parlement sur cette question.

En outre, si beaucoup de rapports sont tout de même remis chaque année au Parlement, leur exploitation est-elle optimale ?Dans une optique d’efficacité de l’action publique, il apparaîtrait souhaitable de tirer un meilleur parti des rapports du Gouvernement, en particulier, pour ce qui relève en propre de sa mission de contrôle de l’application des lois, les rapports dits « de l’article 67 » explicitant dans les six mois de leur promulgation la mise en application de toutes les lois nouvelles.

Au vu de ces statistiques d’ensemble,la commission sénatoriale constate qu’il reste encore beaucoup trop de lois votées par le Parlement non encore totalement mises en application.

Mais elle se doit aussi de donner acte au Gouvernement des efforts appréciables qu’il déploie en vue d’un respect plus vigilant de ses obligations : sans être optimaux, les chiffres de l’année parlementaire 2011-2012 se révèlent ainsi meilleurs que ceux des années précédentes, traduisant à la fois une réelle prise de conscience de difficultés mises en évidence de longue date par le Sénat, et une volonté politique d’y mettre un terme.

Passant à la seconde partie de sa présentation, Président David le Assouline a fait part à la commission d’un certain nombre de réflexions générales sur le contrôle de l’application des lois, soulignant en premier lieu que mission ne saurait se résumer à vérifier si les décrets cette d’application ont bien été publiés à la date prévue.

Si ce pointage conserve toute son utilité, il n’est qu’une phase d’une démarche qualitative globale et plus ambitieuse, conduisant les assemblées parlementaires à s’interroger sur le « bon rendement législatif » des textes qu’elles votent.

Le rapporteur a vu dans ce questionnementun moyen pour le Parlement de dépasser le traditionnel face à face « pouvoir législatif / pouvoir exécutif », et de l’enrichir d’une dimension nouvelle d’introspection, tournée vers sa propre activité normative :la loi qu’il a votée était-elle réellement applicable et comment est-elle effectivement appliquée ? A-t-elle répondu aux attentes placées en elle, et a-t-elle permis d’atteindre les objectifs assignés ?