Les finances des collectivités locales en 2010 : état des lieux

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Le rapport de l'Observatoire des finances locales dresse depuis maintenant quinze ans un état des lieux des finances locales, avec pour objectif de nourrir le débat entre les parties prenantes. Ce document commence par une vue d'ensemble de l'évolution des principaux indicateurs pour 2009 et des perspectives pour 2010. Puis l'analyse détaillée des finances des collectivités suit classiquement la nature des opérations budgétaires. Viennent enfin les fiches thématiques qui permettent d'analyser en profondeur les sujets essentiels et d'en présenter les principaux chiffres. Certaines fiches reprennent et développent les points abordés dans le commentaire d'ensemble.

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Publié le 01 juillet 2010
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Langue Français
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Les finances
des collectivités locales
en 2010

État des lieux










OBSERVATOIRE DES FINANCES LOCALES








Président : André Laignel
Rapporteur : Charles Guené
6 juillet 2010
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales
Les finances des collectivités locales en 2010







« Les finances des collectivités locales en 2010 – Etat des lieux »

Sous la direction d’ANDRÉ LAIGNEL, Maire d’ISSOUDUN, Secrétaire Général de l’AMF,
Président de l’Observatoire des finances locales,
et de CHARLES GUENÉ, Sénateur de la HAUTE-MARNE,
Rapporteur de l’Observatoire des finances locales,
en collaboration avec la chargée de mission
de l'Observatoire des finances locales, ANGÉLINE MAHEN




Avec la collaboration des services de la
DIRECTION GÉNÉRALE DES COLLECTIVITÉS LOCALES :

DÉPARTEMENT DES ÉTUDES ET STATISTIQUES LOCALES,
BRIGITTE BELLOC, GHISLAINE COSTIER, BERNARD COURCOUX, MARIE-CHRISTINE FLOURY,
FRANÇOIS GITTON, MALIKA KROURI, JEAN-PIERRE LAFARGE, GUILLAUME LEFORESTIER,
FLORIAN LEZEC, ANGÉLINE MAHEN, KARINE SOGUET, MARIE-CHRISTINE TAVAN

SOUS DIRECTION DES FINANCES LOCALES ET DE L'ACTION ÉCONOMIQUE,
PATRICK AMOUSSOU-ADÉBLÉ, AUDREY BONNAL, FRANÇOISE BOST, DAVID COCHU, AURELIEN DEHAINE,
ELODIE DUCROHET, MAGALI HOUERROU, ALEXANDRA JARDIN, REGINE LE CREFF, ALARIC MALVES,
SEBASTIEN PINO, ANNIE PORCHERON, CAROLE PUIG, ALICIA SAOUDI, MATTHIEU SEINGIER,
SEBASTIEN TRES


Et la participation de
la DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES,
la DÉLÉGATION GÉNÉRALE A L’OUTRE-MER,
et la CNRACL.





Directeur de la publication : ANNE ARCHAMBAULT, secrétaire du Comité des finances locales
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 2
Les finances des collectivités locales en 2010
Sommaire

Avant-propos ______________________________________________________________ 4


Vue d'ensemble____________________________________________________________ 6

2009 : un effort d'équipement maintenu en année de crise ________________________ 6

2010 : une année de transition et d'inquiétudes___________________________________12

Analyse détaillée des finances locales____________________________________14

Les dépenses de fonctionnement __________________________________________________14
Hausse soutenue des dépenses d'intervention en 2009 __________________________________________16
Hausse plus modérée des dépenses de personnel _______________________________________________20

Les recettes de fonctionnement ___________________________________________________23
Les recettes de fiscalité ________________________________________________________________________24
Les concours financiers de l'Etat________________________________________________________________33
L'autonomie financière des collectivités territoriales______________________________________________37

Les opérations d'investissement et leur financement _____________________________40
Dégradation des capacités d'autofinancement en 2008 et 2009 __________________________________40
Dépenses d'équipement : un cycle d'investissement communal lissé par le plan de relance_________41
Subventions d’équipement : en hausse en 2009 et ralentissement pour 2010 _____________________44
Des recettes d’investissement fortement soutenues par le versement anticipé du FCTVA ___________45
Baisse du recours à l'emprunt en 2009 ____________________________________________48

La dette continue de progresser en 2009 __________________________________________49


Conclusion _______________________________________________________________ 51



Annexes __________________________________________________________________ 52


1 : Les comptes des administrations publiques locales en 2009 _______________________ 53
2 : Les finances des collectivités locales______________________________________________ 55
3 : Les collectivités territoriales d’outre-mer__________________________________________ 71
4 : Les transferts, extensions et créations de compétences____________________________ 77
5 : Les disparités communales, départementales et régionales ______________________ 126
6 : Démographie et géographie des EPCI ____________________________________________131
7 : Les finances des établissements publics locaux (EPL) en 2008___________________ 141
8 : La fiscalité locale _______________________________________________________________148
9 : Les concours financiers de l'État ________________________________________________170
10 : Les effectifs des collectivités locales et les frais de personnel_____________________193
10 bis : Les comptes de résultat de la CNRACL______________________________________196


Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 3
Les finances des collectivités locales en 2010
AVANT-PROPOS

Le rapport de l’Observatoire des finances locales dresse depuis maintenant quinze ans
un état des lieux des finances locales, avec pour objectif de nourrir le débat entre les
parties prenantes.

Ce document commence par une vue d’ensemble de l’évolution des principaux
indicateurs pour 2009 et des perspectives pour 2010.
Puis l’analyse détaillée des finances des collectivités suit classiquement la nature des
opérations budgétaires.
Viennent enfin les fiches thématiques qui permettent d’analyser en profondeur les sujets
essentiels et d’en présenter les principaux chiffres. Certaines fiches reprennent et
développent les points abordés dans le commentaire d’ensemble.

La lecture du rapport peut donc se faire par deux entrées distinctes : le
commentaire d’ensemble ou les annexes.

Afin de faciliter la lecture, les fiches thématiques situées à la fin de ce rapport se
présentent de manière assez proche de celles des rapports antérieurs. Cependant, selon
l’actualité, elles ont vocation à évoluer.

Comme l’an dernier, le lecteur trouvera une fiche sur les comptes des administrations
publiques locales en 2009 (annexe 1) exprimant leur besoin de financement dans les
termes de la comptabilité nationale.
Les fiches financières sur les collectivités locales (annexe 2) sont actualisées et
réorganisées pour couvrir tous les niveaux de collectivités avec des séries de comptes
homogènes jusqu’à 2009. Elles reprennent et illustrent la présentation fonctionnelle des
budgets primitifs 2010 des départements et des régions, complétée par la présentation
par fonction des dépenses des communes et des groupements de communes les plus
importants à partir de leurs comptes 2008.
L’annexe 3 est consacrée à l’outre-mer. xe 4 sur les transferts, extensions et créations de compétences retrace les
principes et modalités de la compensation financière aux collectivités. Elle dresse un
erpoint complet sur l’ensemble des compétences déjà transférées avant le 1 janvier 2005 et
sur les transferts de compétences opérés depuis. Le transfert des personnels ou la
généralisation du RSA font l’objet d’une information détaillée.
L’annexe 5 permet d’apprécier les principales disparités financières entre différentes
collectivités locales.
L’intercommunalité est traitée dans plusieurs annexes : l’annexe 6 est consacrée aux
évolutions démographiques des établissements publics de coopération
erintercommunale (EPCI) et présente la carte des EPCI à fiscalité propre au 1 janvier
2010 ; l’annexe 7 détaille les données financières des syndicats et des établissements
publics.
L’annexe 8 présente la fiscalité locale, directe ou indirecte. Ce dossier fait le point sur
la suppression de la taxe professionnelle en 2010 et son remplacement par la
contribution économique territoriale.
L’annexe 9, consacrée aux concours financiers de l’État, a été remaniée. Elle présente
les dotations, ainsi que leurs règles d’évolution en 2009 et 2010. Elle comporte également
des fiches synthétiques sur le potentiel fiscal et le potentiel financier des collectivités
locales et le coefficient d’intégration fiscale. Elle précise les conséquences de la
suppression de la TP sur les concours financiers et les enjeux de la péréquation.
L’annexe 10 traite des . effectifs des collectivités locales et des frais de personnel

La réalisation de ce rapport se heurte à des difficultés qu’il semble important de préciser
pour aider à son utilisation :

– les informations sur l’exercice 2010 utilisées dans ce rapport sont des prévisions ou des
estimations à interpréter avec prudence. Elles reposent pour certaines d’entre elles sur les
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 4
Les finances des collectivités locales en 2010 inscriptions aux budgets primitifs (grandes communes et grands groupements,
départements, régions), dont on sait l’écart avec les réalisations. En revanche, l’évolution
des bases d’imposition correspond aux informations transmises aux collectivités locales, et
l’évolution des taux des régions et des départements est celle constatée d’après le vote des
taux 2010 par les états de fiscalité directe.
– Afin de faciliter la lecture de l’analyse financière d’ensemble, les informations sur 2010
sont mises en valeur à l’aide d’un filet bleu. De plus, le lecteur est avisé que les
informations sur l’exercice 2009, issues de la comptabilité publique ou de la
comptabilité nationale, sont des premiers résultats, sujets à réajustements.

– les volumes ou croissances indiqués pour l’ensemble des collectivités locales ne
reposent pas sur des consolidations des comptes locaux, en ce sens qu’ils ne
neutralisent pas les transferts entre collectivités. Toutefois, lorsque des montants de
dépenses et de recettes sont agrégés pour les communes et les groupements à fiscalité
propre, le total est neutralisé des reversements de fiscalité de taxe professionnelle des
groupements vers les communes ;

– si les informations financières sur les budgets principaux des collectivités locales et de
certains établissements publics locaux (EPL) sont maintenant assez fines et disponibles
dans des délais toujours améliorés, il n’en est pas de même pour certaines structures
locales influentes, telles que les sociétés d’économie mixte (SEM), et pour les budgets
annexes, qui ne sont pour l’instant pas traités (hormis les budgets annexes de l’eau et de
l’assainissement à l’annexe 7).

Les principales sources d’informations sont issues de la Direction générale des finances
publiques (DGFiP), de l’Insee et de la Direction générale des collectivités locales.

D’autres sources, trop nombreuses pour être citées ici, ont été utilisées pour ce
document, elles sont nommées individuellement lors de leur utilisation.

Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 5
Les finances des collectivités locales en 2010 VUE D’ENSEMBLE

Cette partie présente la situation financière d’ensemble des collectivités locales en
2009, et expose les principales tendances observables pour l’année 2010.
La plupart des données chiffrées citées sont reprises et détaillées dans les tableaux et
textes placés en annexes. Les évolutions des grandeurs budgétaires présentées ci-dessous
sont, sauf mention explicite du contraire, exprimées en euros courants.

L’ensemble des collectivités locales analysé ici recouvre les régions, les départements, les
communes et leurs groupements à fiscalité propre.

2009 : un effort d’équipement maintenu en année de
crise

L’année 2009 restera en France comme une année de récession sans précédent depuis
l’après guerre. Dans ce contexte, la dépense publique joue un rôle important de soutien à
l’économie. Les dépenses sociales de redistribution sont fortement mises à contribution et
la demande intérieure est stimulée à l’aide de mesures incitatives à la dépense.

Les collectivités locales assurent la majeure partie des investissements publics. La formation
brute de capital fixe des administrations publiques locales s’est élevée à 44,5 Md€,
contribuant pour 70% à l’investissement public en France en 2009, après 73% en 2008.

Les collectivités ont quasiment maintenu leur effort d’investissement au niveau de celui des
années précédentes. Une partie des dépenses a été financée grâce au versement anticipé du
fonds de compensation de la TVA (FCTVA). Cette avance de l’État est accordée en échange
d’un engagement à maintenir les dépenses d’équipement à un niveau conforme à celui des
années antérieures. Elle a permis aux collectivités de soutenir le secteur du bâtiment et des
travaux publics sans recourir massivement à l’emprunt, voire même en le réduisant.

Globalement les recettes de fonctionnement des collectivités locales sont préservées : les
concours de l’État augmentent légèrement tandis que le montant des recettes fiscales
progresse sensiblement.

En 2009, les impôts directs locaux représentent un tiers des recettes des collectivités. Ces
ressources ont été peu affectées par la conjoncture. Les bases de taxe d’habitation et de
taxes foncières sont très stables et bénéficient d’une revalorisation forfaitaire. Les bases de
taxe professionnelle auraient dû intégrer avec retard seulement les effets de la crise initiée à
l’automne 2008. Les collectivités ont de plus le pouvoir de voter les taux. Finalement le
prélèvement de taxe professionnelle a progressé de 1,2%, celui de taxe d’habitation de 8,3%
et celui des taxes foncières de 9,0% quand le rendement de l’impôt sur le revenu a baissé
de 10%, celui de la TVA de 5,4% et celui de l’impôt sur les sociétés de 58,3% (source : Insee,
comptes nationaux).


L’appréciation sur la situation financière en 2009 se décline différemment suivant les types
de collectivités.
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 6
Les finances des collectivités locales en 2010

Volume budgétaire des collectivités locales
Dépenses de Dépenses
Dépenses totales
fonctionnement d'investissement
Montant Évolution Montant Évolution Montant Évolution
en 2009 annuelleen 2009 annuelle en 2009 annuelle
(en Md€) (en %) (en Md€) (en %) (en Md€) (en %)
Bloc communal 78,2 2,7 39,2 1,5 117,4 2,3
Départements 50,9 4,8 17,4 4,1 68,4 4,6
Régions 16,0 5,2 12,0 4,9 28,0 5,1
Ensemble 145,2 3,7 68,6 2,7 213,8 3,4
Données hors gestion active de la dette
Source: DGFiP

Dans le secteur communal, qui réalise à lui seul la moitié de l’investissement public en
France, les collectivités ont pu investir sans s’endetter davantage et les marges de
manœuvre dégagées de la section de fonctionnement ont été préservées. La situation
financière d’ensemble reste saine.

Dans les départements et les régions, les transferts de compétences et de personnels
engagés depuis 2005 sont en voie d’achèvement. Les départements et les régions occupent
quasiment tout le périmètre d’action cible de l’acte II de la décentralisation. Les
changements opérés en quelques années sont profonds.

Les départements sont confrontés à un effet de ciseau, entre d’une part des recettes au
dynamisme ralenti, et d’autre part des dépenses sociales en forte croissance et sur
lesquelles leurs marges de manœuvre sont très limitées. Après plusieurs années de
dégradation, leur situation financière s’avère délicate, voire difficile pour quelques uns.
L’excédent de fonctionnement dégagé par les régions faiblit depuis de nombreuses années.
Leur dette a par ailleurs fortement progressé en dernière année de mandat. La situation
financière des régions reste cependant saine en 2009, en effet l’autofinancement des
opérations d’investissement demeure important et le taux d’endettement reste nettement
inférieur à ce qu’il était au milieu des années 1990.

Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 7
Les finances des collectivités locales en 2010

Le bloc communal anticipe ses dépenses d’équipement


La situation financière du secteur communal en 2009
Dépenses Recettes
Fonctionnement


Frais de personnel (36,9 Md€)
Impôts locaux (43,3 Md€)+3,1%
+6,8%


78,2 Md€
+2,7% Dépenses d’intervention (13,9 Md€) 93,0 Md€
+3,4% +3,6% Autres impôts et taxes (9,6Md€)
-1,3%


Autres dépenses de fonctionnement (27,5 Md€)
Concours financiers de l’État (26,5 Md€)
+1,9% +0,4%


Excédent de fonctionnement (14,7 Md€)
Autres recettes de fonctionnement (13,5 Md€),+3,5%+8,5%


Investissement
Remboursements de dette (7,1 Md€), -0,9%
Excédent de fonctionnement (14,7 Md€) Subventions d’investissement (2,6 Md€), +18,1% +8,5%

39,2 Md€
Dotations et subventions (12,8 Md€), +1,5%
Dépenses d’équipement (27,4 Md€), +20,4%25,7 Md€-1,3%
+2,1%
Autres recettes d’investissement (3,7Md€), -8,7%
Emprunt (9,2 Md€), -12,3%
Autres dépenses d’investissement (2,1 Md€), +40%



Dans le secteur communal, 2009 est une première année de mandat, pour laquelle
généralement les dépenses d’équipement sont moindres qu’en fin de mandat précédent. De
plus, elles auraient pu chuter sensiblement avec la crise économique. Finalement,
communes et groupements de communes ont maintenu l’effort d’investissement à un niveau
élevé, encouragés en cela par la mise en place, sous condition, du versement anticipé du
FCTVA.

Les dépenses de fonctionnement sont contenues. Les recettes de fonctionnement
augmentent un peu plus rapidement que les charges grâce au dynamisme de la fiscalité.
Communes et groupements ont en effet voté des taux en hausse, aussi bien sur les taxes
foncières, la taxe d’habitation, la taxe professionnelle que sur la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères, dont le produit a beaucoup progressé ces dernières années.

Les capacités d’autofinancement sont donc maintenues voire confortées. L’avance de FCTVA
a permis aux communes de moins recourir à l’emprunt. Les ratios d’endettement sont
stables et la situation financière d’ensemble du bloc communal demeure saine.

Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 8
Les finances des collectivités locales en 2010

Départements : très fort effet de ciseaux en 2009


La situation financière des départements en 2009

Dépenses Recettes

Fonctionnement
Frais de personnel (10,7 Md€)
+7,4%
Impôts locaux (22,2 Md€)
+11,3%


50,9 Md€
Dépenses d’intervention (33 Md€) +4,8% +5,3% Autres impôts et taxes (15,4Md€)57,3 Md€
-7,3%
+1,7%


Concours financiers de l’État (13,4 Md€)
Autres dépenses de fonctionnement (7,3 Md€) +1,0%
-1,1%

Excédent de fonctionnement (69,3 Md€) Autres recettes de fonctionnement (6,2 Md€)
-1-07,8%,9% -3,5%



Investissement

Remboursements de dette (2,9 Md€), 21,9% Excédent de fonctionnement (6,3 Md€)
-17,8%Subventions d’investissement (5,5 Md€), +0,5% 17,4 Md€
Dotations et subventions (4,1 Md€), +45,9% +4,1% Dépenses d’équipement (8,6 Md€),
9,7 Md€ Autres recettes d’investissement (0,5 Md€), +3,7%+0,7% +13,4%
Emprunt (5,1 Md€), -3,0%
Autres dépenses d’investissement (0,4 Md€), 21,4%


En 2009, les départements sont soumis à un effet de ciseaux qui s’accentue. Les dépenses,
sur lesquelles les marges de manœuvre sont très faibles, sont en hausse, et les recettes
n’augmentent pas au même rythme.

Plus précisément, la hausse des dépenses d’action sociale des départements est en partie
structurelle. L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) concerne plus d’un million de
personnes et chaque année le nombre de bénéficiaires progresse sous l’effet du
vieillissement de la population. La mise en place progressive de la prestation de
compensation du handicap (PCH) occasionne des dépenses croissantes, et très dynamiques.
Les dépenses anciennement liées au RMI sont davantage sensibles à la conjoncture
économique et réagissent avec retard à la situation du marché du travail. La mise en place
erdu RSA, généralisé au 1 juin 2009, devrait permettre d’éviter la perte d’employabilité d’un
certain nombre de bénéficiaires en les maintenant plus près du marché du travail.
Cependant la prise en charge de l’ancienne allocation parent isolé (API) vient s’ajouter aux
autres dépenses structurelles et durables des départements.

Parallèlement, les recettes ne suivent pas la même évolution. Certaines sont exposées à la
conjoncture. Ainsi les droits de mutation à titre onéreux (frais de notaire), sont de 5,4 Md€
en 2009 quand ils produisaient presque 8Md€ en 2007. La baisse des prix et le faible
nombre de transactions immobilières réalisées en 2009 expliquent cette chute brutale. Le
montant du concours APA versé par la CNSA, alimenté par les recettes de la journée
nationale de solidarité et une part de CSG, subit la baisse de l’activité économique. Les
recettes de fiscalité indirecte allouées en compensation des transferts de compétences sont
peu dynamiques. Malgré la bonne santé du marché automobile, le montant perçu de taxe
spéciale sur les contrats d’assurance a augmenté de seulement 2,5%. Les ressources de taxe
intérieure sur les produits pétroliers, basée sur la consommation de volumes pétroliers,
progressent peu en période de crise où la consommation diminue.

Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 9
Les finances des collectivités locales en 2010

Dans ce contexte, les départements ont voté des taux d’imposition en hausse de plus de 6%
pour assurer une stabilité en volume des recettes de fonctionnement.
Les dépenses d’équipement sont globalement stables, celles consacrées aux collèges
également.

Fin 2009, les marges d’autofinancement sont réduites, et le taux d’endettement, même si il
reste faible, progresse de 3 points en un an.



Régions : les transferts de compétences bien avancés
La situation financière des régions en 2009

Dépenses Recettes Fonctionnement
Frais de personnel (2,7 Md€)
+14,2% Impôts locaux (5,0 Md€)
+8,1%


16,0 Md€
Dépenses d’intervention (11,1 Md€) Autres impôts et taxes (7,3 Md€)+5,2% +4,5% +2,7%
21,5 Md€
+2,4%

Autres dépenses de fonctionnement (2,2 Md€) -0,8%
Concours financiers de l’État (8,5 Md€)
+1,5%
Excédent de fonctionnement (9,3 Md€) entnctinent (5,5 €)
-0,9%
-4,8%

Autres recettes de fonctionnement (0,7 Md€), -21,4%


Investissement
Remboursements de dette (2,0 Md€), -0,5%
Excédent de fonctionnement (5,5 Md€)
-4,8%
Subventions d’investissement (5,7 Md€), 12,0 Md€
+6,1%+4,9%
Dotations et subventions (2,3 Md€), +42,1%
6,3 Md€
Dépenses d’équipement (3,8 Md€), Autres recettes d’investissement (0,3 Md€), +16,1% +20,8%+1,5%
Emprunt (3,6 Md€),
Autres dépenses d’investissement (0,5 Md€), +59,4% +10,5%


En 2009, les dépenses de fonctionnement des régions ont progressé deux fois plus vite que
les recettes de fonctionnement, et l’épargne brute a donc diminué de 4,8%. Les dépenses de
personnel évoluent depuis plusieurs années au rythme des transferts de personnels,
essentiellement en provenance de l’Éducation nationale. Elles sont en hausse de 14,2%, ce
qui est faible comparé aux évolutions des années précédentes. Les régions ont accueilli la
majeure partie des personnels transférés en provenance de l’État sur les années 2006 à
2008, et ces dépenses ont été multipliées par 4 en 4 ans.

Plus largement, depuis plusieurs années, les budgets régionaux sont très fortement
restructurés sous l’effet des transferts de compétences. En 2009, l’impact budgétaire est
plus faible que les années précédentes car la part la plus importante de cette vague de
décentralisation est passée.

Les régions ont majoritairement signé des conventions avec l’État afin de percevoir de
manière anticipée le FCTVA. Cependant, en dernière année de mandat, les programmes
d’équipement des régions, qui sont généralement des opérations d’envergure étaient déjà
définis. Les dépenses d’équipement ont progressé de 1,5%. Les subventions versées, qui
Rapport de l’Observatoire des Finances Locales 10
Les finances des collectivités locales en 2010