Rapport d'information déposé (...) par la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire sur la mise en application de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique

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Ce rapport fait le point sur l'application de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 (loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique). Il constate que seuls deux tiers des décrets d'application sont rédigés trente mois après la publication de la loi. Sur le terrain, les nouveaux dispositifs semblent globalement appréciés tandis que les réglementations financières et fiscales sont jugées obscures et fluctuantes (crédit d'impôt, taux de TVA applicable selon la production ou la consommation, tarif de rachat). Les rapporteurs proposent d'instituer - ou de perpétuer - la stabilité et l'intelligibilité des dispositifs et de former et informer les professionnels chargés de la mise en application des nouvelles technologies sur le terrain.

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Publié le 01 janvier 2008
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ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 janvier 2008
RAPPORTDINFORMATIONDÉPOSÉ en application de larticle 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE LENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
sur la mise enapplication de la loi n° 2005-781du 13 juillet 2005 de programme fixant lesorientationsde lapolitique énergétique,
ET PRÉSENTÉ
PARMM.SERGEPOIGNANTetPHILIPPEEIRTRLETOU,Députés. 
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION......................................................................................................5I. L APPLICATION DE LA LOI PAR LE GOUVERNEMENT : UN RYTHME TRES PERFECTIBLE TRENTE MOIS APRÈS LA PUBLICATION DE LA LOI............................ 11 A. UN GRAND NOMBRE DE DISPOSITIONS DE LA LOI NE NÉCESSITE PAS DE DÉCRET DAPPLICATION........................................................................................ 12
B. LES DÉCRETS DAPPLICATION NE SONT QUAUX DEUX TIERS RÉDIGÉS....... 14
C. LES RAPPORTS DEMANDÉS : UN RETARD PRÉJUDICIABLE À LINFORMATION DU PARLEMENT ET DU GRAND PUBLIC................................... 20 II. L APPLICATION DE LA LOI SUR LE TERRAIN : UN SATISFECIT TEMPÉRÉ PAR UNE LISIBILITÉ DÉLICATE DES MÉCANISMES REGLEMENTAIRES.................... 23 A. LES NOUVEAUX DISPOSITIFS INTRODUITS PAR LA LOI SEMBLENT GLOBALEMENT APPRÉCIÉS.................................................................................. 24 B. LES RÈGLEMENTATIONS FINANCIÈRES ET FISCALES DEMEURENT OBSCURES ET FLUCTUANTES.............................................................................. 33 1) Le crédit dimpôt, instrument délicat de promotion......................................... 34 a) Des problèmes généraux de lisibilité................................................................ 36 b) Des difficultés pour des équipements spécifiques.............................................. 38
c) Un mécanisme coûteux pour les finances publiques......................................... 39
d) La réaction de ladministration........................................................................ 41 2. Le taux de TVA applicable, entre consommation et production.................... 42 3. Le tarif de rachat, une incitation architecturale à double tranchant............... 43 C. LA VISIBILITÉ ET LIDENTIFICATION DES DISPOSITIFS CONDITIONNE LES ÉCONOMIES DÉNERGIE........................................................................................ 45
1) Un impératif de formation des professionnels................................................. 46
2) Un impératif de labellisation des produits et de certification des services.... 47
3) Un impératif de simplification des normes....................................................... 49
a) Les certificats déconomie dénergie (CEE)...................................................... 50
b) Le diagnostic de performance énergétique des bâtiments.................................. 53 III. SYNTHÈSE ET PROPOSITIONS : INSTITUER OU PERPÉTUER LA STABILITÉ ET L INTELLIGIBILTÉ DES DISPOSITIFS........................................................................ 57
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A. UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE TEMPÉRÉE PAR LA LONGUEUR DES DELAIS ADMINISTRATIFS DE TRANSPOSITION....................... 57 B. LE MANQUE PRÉJUDICIABLE DE LISIBILITÉ EST PARTIELLEMENT JUSTIFIÉ PAR LE CARACTÈRE INTRINSÈQUEMENT INNOVANT DU SECTEUR DE LÉNERGIE....................................................................................... 58 C. LE MANQUE DE PERFORMANCES CERTAINES DANS TOUS LES CHAMPS DE LA FILIÈRE DES ÉNERGIES RENOUVELABLES DOIT ETRE COMBLE........... 59
IV. EXAMEN EN COMMISSION..................................................................................... 61
V. LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS.................................... 68
MESDAMES,MESSIEURS,
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L'article 86, alinéa 8, du Règlement de lAssemblée nationale, introduit par la résolution n° 256 du 12 février 2004, prévoit quà lissue dun «délai de sixmois suivant lentrée en vigueur dune loi dont la mise en uvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire,le député qui en a été le rapporteur ou, à défaut, un autre député désigné à cet effet par la commission compétente, présente à celle-ci un rapport sur la mise en application de cette loi.
Ce rapport fait état destextes réglementaires publiés et des circulaires édictées pourla mise en uvre de ladite loi, ainsi que des dispositions qui nauraient pas fait lobjet des textes dapplication nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à lissue dun nouveau délai de six mois».
Le présent rapport vise à répondre à cette obligation posée par le règlement et à assumer au mieux la mission traditionnelle de contrôle de lexécutif qui forme, avec le pouvoir législatif, la raison dêtre du Parlement dans le système constitutionnel. Du reste, lobjet des investigations de vos rapporteurs,la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, mérite une attention particulière dans le cadre des travaux du Grenelle de lenvironnement dont les conclusions devraient prochainement être soumises au débat parlementaire.
Ce nest pas la première fois que la loi du 13 juillet 2005 fait lobjet dun contrôle de son application, aussi il sera pardonné davoir outrepassé le délai de six mois dont fait état le règlement de lAssemblée nationale.Le premier examen a été pratiqué par le gouvernement, le 28 juillet 2006, dans le cadre des rapports quil met à la disposition du grand public à travers le site Internet Légifrance. Il ne sagit toutefois là que dun simple recensement des décrets dapplication publiés ou non, sans confrontation avec la pratique ni croisement avec dautres dispositions normatives.
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Une seconde étude a été réalisée quelques mois plus tard avec un objectif très spécifique.dinformation déposé à lAssemblée nationale le 25Le rapport octobre 2006 sous la plume conjointe dAntoine HERTH et dun de vos rapporteurs se concentrait sur la politique française en matière de biocarburants. Dans une démarche originale, la mise en perspective de larticle 4 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique avec les dispositions 48 et 49 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 dorientation agricole avait permis daboutir à des conclusions intéressantes. Par la suite, les échéances électorales nont pas permis au Parlement de se pencher à nouveau sur ce texte avant lautomne 2007.
Le contrôle dapplication que ce rapport se donne pour objectif de conduire diffère des précédents dans son cadre, dans ses moyens, et dans ses ambitions. En premier lieu, il bénéficie dudynamisme de la commission des affaires économiques, de lenvironnement et du territoire qui, au début de cette législature, a résolu détudier lapplication des textes quelle avait discutés au cours des cinq années précédentes. Sept textes ont été sélectionnés : la loi n°2006-11 du 5 janvier 2006 dorientation agricole, la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 dorientation agricole, la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales, la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans léconomie numérique, la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de lénergie et la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. Les députés chargés du contrôle dapplication ont ainsi bénéficié dun effet dentraînement.
Conformément au règlement, le rôle de rapporteur dapplication a été confié autant que possible au député qui avait assuré lexamen du projet de loi au cours de son adoption par le Parlement.Dans un esprit douverture, et afin de ne pas entacher ses travaux dun soupçon de parti pris, la commission a pris linitiative dassocier au contrôle un député appartenant à lopposition. Il est certain que la défense des prérogatives du Parlement, et plus particulièrement le contrôle des suites données par lexécutif à lexpression de la volonté nationale, constitue un sujet qui réunit les députés au-delà de tout clivage partisan et savère propice à une coopération intelligente et productive.
Au début de leurs investigations, vos rapporteurs se sont assignés une mission denvergure : le contrôle des mesures dapplication de la loi édictées par le gouvernement. Comme pour les rapports dapplication réalisés par le gouvernement, il convenait dinventorier les décrets appelés par le texte et dobserver sils avaient été publiés ou non, et le cas échéant si cette publication navait pas eu lieu au terme dun délai abusif. Néanmoins,il nétait pas envisageable de rester à un niveau danalyse accessible en quelques minutes grâce à Internet. Il a été décidé daborder des normes plus difficiles daccès et dont la compréhension voire lappréhension se révèle rapidement bien plus délicate.Les arrêtés ministériels ont été explorés, les circulaires aux préfets ont été parcourues, les instructions et même les rescrits fiscaux ont été