Rapport d'information déposé par la Commission des finances de l'économie générale et du plan en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur l'évolution des coûts budgétaires des demandes d'asile (hébergement, contentieux, contrôle aux frontières)

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Description

La France se trouve aujourd'hui au premier rang des pays d'accueil pour les demandeurs d'asile en Europe. La réforme de l'asile adoptée en 2003 n'a pas réussi à endiguer l'afflux de demandes d'asile émanant en fait de candidats à l'asylum shopping. La mission d'évaluation et de contrôle a tenu à se saisir du problème des coûts, budgétaires ou non, entraînés par ce flux très élevé de demandeurs et à évaluer leur progression. Ces coûts sont notamment ceux de la procédure d'examen de la demande d'asile, du contentieux, de l'hébergement, de la santé, de l'aide sociale à l'enfance, du contrôle aux frontières, de la reconduite ou de l'aide au retour.

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Publié le 01 juillet 2005
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Langue Français
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N°2448
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ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 juillet 2005.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN, en conclusion des travaux d’unemission d’évaluation et de contrôle(1),
MM. Y
ET PRÉSENTÉ
PARMme MARIE-HELENE DESESGAULX, Députée.
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VESDENIAUD ET AUGUSTINBONREPAUX,Présidents
surL’ÉVOLUTION DES COÛTS BUDGÉTAIRES DES DEMANDES D’ASILE (HÉBERGEMENT, CONTENTIEUX, CONTRÔLE AUX FRONTIÈRES)
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
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La mission d’évaluation et de contrôle est composée de :MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents; M. Pierre Méhaignerie,la commission des Finances, de l’économie générale etPrésident de du Plan, M. Carrez, GillesRapporteur général; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d’Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION..................................................................................................................
I.– LA MISE EN ŒU VRE DU DROIT D ASILE EN FRANCE............................................................
A.– L’AUGMENTATION DU NOMBRE DES DEMANDEURS D’ASILE EN FRANCE, LA STABILISATION OU LA DIMINUTION EN EUROPE............................................................. 1.– L’évolution du nombre des demandes d’asile adressées à la France......................... a) Qui sont les demandeurs d’asile ?............................................................................
b) Les pays de provenance.........................................................................................
2.– La procédure unique résultant de la réforme de 2003...............................................
3.– Un taux faible de reconnaissance du statut............................................................. 4.– La faculté de demander le réexamen...................................................................... B.– LES MOYENS ACCRUS AFFECTES A LA RÉDUCTION DU DÉLAI DE TRAITEMENT DE LA DEMANDE................................................................................................................... 1.– La volonté d’abréger les délais à chaque étape de la procédure en apportant de meilleures garanties...............................................................................................
a) La première phase de la procédure : réduire à quinze jours le délai de présentation de la demande............................................................................................................
b) L’examen par l’OFPRA : réduire les délais d’examen et préserver la qualité des décisions............................................................................................................
c) La Commission des recours rattrape son retard mais risque de subir les effets de la « professionnalisation » des recours........................................................................ 2.– Les évolutions prévisibles quant à la durée et la conduite de la procédure................. a) L’adoption d’une liste nationale des pays sûrs............................................................
b) La directive européenne en cours de négociation........................................................ 3.– Le budget de l’OFPRA et de la CRR....................................................................... 4.– L’aide juridictionnelle : limiter la progression des coûts tout en l’accordant aux cas particulièrement dignes d’intérêt.............................................................................. C.– LE STATUT DU DEMANDEUR D’ASILE EST COMPARATIVEMENT ATTRACTIF SANS GARANTIR LE BON DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE.................................................
1.– Affecter un lieu de résidence au demandeur............................................................ 2.– Lier le bénéfice des prestations sociales au respect du lieu de résidence..................
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II.– LA PRISE EN CHARGE SOCIALE DES DEMANDEURS D ASILE..............................................
A.– L’HÉBERGEMENT DES DEMANDEURS D’ASILE............................................................... 1.– L’engorgement du dispositif national d’accueil dédié aux demandeurs....................... a) La répartition des demandeurs sur le territoire...........................................................
b) Le recours au secteur associatif et au secteur privé hôtelier.......................................... c) La dispersion des populations aidées entre les différents dispositifs sociaux..................... d) Les perspectives d’accueil au terme de la mise en œuvre du plan de cohésion sociale........
2.– Instituer une allocation spécifique en remplacement de l’allocation d’insertion............
3.– Existe-t-il une inégalité d’accès au statut de réfugié selon le mode de prise en charge du demandeur ?.......................................................................................... B.– LES AUTRES BUDGETS DE L’ETAT............................................................................... C.– LES DÉPENSES DE SANTÉ..........................................................................................
1.– La couverture maladie des demandeurs d’asile.......................................................
2.– Le coût estimé de la CMU pour les demandeurs d’asile............................................
3.– Le passage des déboutés de la demande d’asile du dispositif dédié vers le dispositif généraliste...............................................................................................
4.– L’aide au retour.....................................................................................................
D.– LES DÉPENSES INCOMBANT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES.......................................... 1.– Les mineurs isolés demandeurs d’asile................................................................... 2.– Les autres coûts.................................................................................................... E.– LES SUBVENTIONS EUROPÉENNES............................................................................. III.– LES MISSIONS RELEVANT DU MINISTÈRE DE L INTÉRIEUR................................................ A.– LES COÛTS INCOMBANT AU MINISTÈRE....................................................................... 1.– Poursuivre la mise en œuvre du règlement Eurodac................................................
2.– Vers une meilleure connaissance des coûts pour chaque étape de la procédure........ 3.– Mettre fin aux escortes de Roissy à Bobigny............................................................ 4.– Faire échec à la destruction frauduleuse des documents de voyage.......................... B.– LES DIFFICULTÉS DE LA RECONDUITE À LA FRONTIÈRE................................................
1.– La progression du nombre des reconduites.............................................................
2.– Définir des priorités pour la reconduite à la frontière parmi lesquelles les déboutés de la demande d’asile.............................................................................................
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IV– POURSUIVRE LA REFORME DE L ASILE : OBSERVATIONS ET PROPOSITIONS..................... A.– UNIFIER LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CHARGÉES DE L’ASILE, DE L’IMMIGRATION ET DE LA NATURALISATION................. ................................................. B.– INTRODUIRE UNE PROCÉDURE RAPIDE POUR LES DEMANDES PRÉSENTÉES À LA FRONTIÈRE.................................................................................................................
1.– Les contradictions inhérentes à notre procédure......................................................
2.– L’exemple néerlandais........................................................................................... 3.– Créer une procédure rapide d’examen au fond de la demande................................. C.– METTRE EN PLACE UN SUIVI DES DEMANDEURS D’ASILE..............................................
PROPOSITIONS DE LA MISSION D ÉVALUATION ET DE CONTROLE...........................................
ANNEXE 1............................................................................................................................
ANNEXE 2............................................................................................................................
ANNEXE 3............................................................................................................................ EXAMEN EN COMMISSION.....................................................................................................
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AUDITIONS..................................................................................................................................................79
LISTE
DES
PERSONNES AUDITIONNÉES................................................................................................81 
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INTRODUCTION
La France se trouve aujourd’hui au premier rang des pays d’accueil pour les demandeurs d’asile en Europe. Elle accueille 18 % du nombre total des demandes d’asile enregistrées dans les pays de l’OCDE.
Si l’on tente de résumer l’évolution des flux de demandeurs d’asile à destination de notre pays au cours des dix dernières années, on constate les mouvements suivants : une augmentation des demandes d’asile s’est installée progressivement, culminant pendant les années 1989 à 1991. Au cours de la période de cinq années qui a suivi, le flux des demandeurs d’asile est retombé à un niveau plus habituel (autour de 20.000 personnes par an), qui permettait aux services d’instruction des demandes comme aux structures sociales de faire face aux arrivées sur le territoire français. Mais l’on a assisté à nouveau, à partir de 1997, à une hausse spectaculaire des demandes d’asile ; celles-ci ont atteint le nombre de 59.770 en 2003 et 61.600 en 2004.
Outre l’explosion du nombre des demandes, on constate que la nature de la demande d’asile a évolué : les demandeurs qui étaient en majorité des hommes et femmes seuls se présentent souvent aujourd’hui en couple (véritable ou prétendu) ou accompagnés d’enfants. Ces situations entraînent des conséquences sociales : la nécessité d’héberger et de prendre en charge plus complètement ces familles pendant le déroulement de la procédure, puis, ensuite, la difficulté de faire accéder au logement les réfugiés statutaires et l’obligation de prise en charge sociale et humanitaire des déboutés qui ne seront pas reconduits. À cette catégorie de demandeurs d’asile s’ajoute celle des mineurs isolés, dont le nombre a également augmenté.
La modification brutale de ce flux a entraîné l’embolie du système d’accueil et de prise en charge des demandeurs, qui ne peut faire face et doit recourir à des solutions provisoires insatisfaisantes. Corrélativement, le contingent des personnes déboutées de leur demande augmente également : 50.000 personnes supplémentaires sont devenues expulsables du territoire français en cinq ans, et 65.000 nouveaux rejets de la demande sont prévisibles en 2005.
Ces phénomènes se traduisent logiquement par une progression des coûts représentés par l’hébergement et l’accès aux droits sociaux des demandeurs, progression mal connue, que la présente mission a pour tâche d’éclaircir. L’accueil des demandeurs d’asile est une compétence de l’État, aussi les dépenses relèvent-elles pour l’essentiel de crédits budgétaires. Néanmoins, les départements sont amenés à engager certaines dépenses qui découlent de la gestion de la politique de l’asile ; on donnera comme exemple les prestations de l’aide sociale à l’enfance, ouvertes aux enfants des demandeurs d’asile, et l’accueil des mineurs isolés demandeurs d’asile. Aussi conviendra-t-il d’appréhender les coûts supportés par les collectivités locales, en soulignant dès à présent qu’ils sont difficiles à identifier comme à additionner.
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D’autres coûts doivent à notre sens être inclus dans cette étude et faire l’objet d’un suivi : ceux afférents à la prise en charge sociale des personnes déboutées qui restent sur le territoire français, et rejoignent la cohorte des étrangers en situation irrégulière.
La question que votre Rapporteur se posera est celle des raisons de l’attractivité de notre pays par rapport à nos voisins – Grande-Bretagne, Allemagne, Italie – par exemple. La France est certes située au carrefour de l’Europe, du monde méditerranéen et de l’Afrique ; sa compagnie nationale aérienne a un réseau mondial qui dessert aussi bien le Moyen-Orient, l’Afrique sub-saharienne et l’Asie ; elle a l’image de la patrie des droits de l’homme. Cependant, notre taux d’admission à la qualité de réfugié n’est pas supérieur à celui de nos partenaires européens.
Un phénomène est largement constaté : l’asylum shopping, soit la recherche, par un certain nombre de demandeurs, du pays le plus favorable à une utilisation du droit d’asile comme une faille pour se glisser dans le dispositif général d’immigration. Un premier attrait est la durée de nos procédures, qui donne au demandeur d’asile la garantie d’une situation irrégulière pendant plusieurs mois, ou même plusieurs années comme c’était le cas dans la période récente ; cette durée est un encouragement à rechercher des voies d’insertion et d’installation par le travail. D’autres éléments, au sein de nos procédures, de nos pratiques et du statut du demandeur d’asile contribuent à conférer à notre pays ce caractère attractif ; votre Rapporteur tentera de les relever et présentera des propositions pour renforcer l’efficacité de notre politique d’accueil des demandeurs d’asile.
La comparaison avec les pays voisins montre que nous consacrons des sommes très inférieures à celles qu’engagent l'Autriche, la Belgique et la Grande-Bretagne ou les Pays-Bas pour traiter les demandes d’asile avec efficacité et rapidité. En particulier, la procédure ultrarapide britannique est fortement consommatrice en crédits et en personnels.
Au-delà de cette rapidité, qui exige crédits et personnels disponibles, nos partenaires européens ont inclus dans leurs réformes un système de suivi des demandeurs d’asile beaucoup plus précis et qui sera vécu comme beaucoup plus contraignant pour un migrant économique : résidence obligatoire, obligation de se présenter chaque mois au service des étrangers, prestations sociales soumises à conditions voire à remboursement, notamment.
C’est l’ensemble de ces mesures, alliant rapidité de l’examen de la demande et contraintes dans le statut du demandeur, qui ont rendu ces pays beaucoup moins attirants pour les candidats à l’émigration pour des raisons économiques. Il est donc logique que notre pays voie converger ces personnes, dissuadées par les conditions d’accueil rigoureuses mises en place par nos voisins. Votre Rapporteur soulignera que si ces conditions sont rigoureuses, elles n’en restent pas moins humaines et respectueuses des droits de l’homme, comme le montre l’exemple des Pays-Bas.
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Votre Rapporteur présentera successivement les trois volets de la prise en charge des demandeurs d’asile. Le premier volet concerne l’accueil et le déroulement de la procédure d’examen de la demande d’asile, qui incombent aux préfectures et à l’établissement public OFPRA placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères. Le deuxième volet concerne les aspects sociaux de la prise en charge : la compétence en appartient au ministère de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement, et pour une part, aux conseils généraux. Enfin, sont analysées dans le troisième volet les missions et les coûts incombant au ministère de l’Intérieur.
L’ensemble des coûts qui ont été relevés, et qui sont incomplets dans la mesure où la comptabilité analytique n’est encore appliquée qu’à de rares aspects des politiques nationales, avoisine les 900 millions d’euros.
Si certaines des propositions qui seront faites, tant au fil même de l’analyse, que dans la quatrième partie du rapport, permettraient de réduire certains coûts sans que les exigences humanitaires n’en soient amoindries, d’autres peuvent en revanche générer des coûts plus élevés dans un premier temps, afin de rendre notre système d’accueil plus cohérent et plus efficace. Ces dernières, si elles sont adoptées, ne manqueront pas d’entraîner à moyen terme une baisse des demandes d’asile qui ne sont pas motivées par un réel besoin de protection. C’est alors qu’interviendra, dans un deuxième temps, la baisse significative des coûts, observée chez plusieurs de nos partenaires européens.