Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur les missions fiscales de la direction générale des impôts

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Le rapport se présente comme une contribution à la réflexion sur la réforme de l'administration fiscale ; il énumère les missions et les moyens de la direction générale des impôts, souligne le contexte administratif complexe, la difficulté de la gestion des personnels, le coût et l'obsolescence de l'informatisation.Il propose, au préalable, l'intégration des réseaux de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique, pour intégrer la chaîne fiscale, augmenter la transparence et améliorer les relations entre l'administration et les usagers. Il préconise une progression vers une administration fiscale unique, plus moderne, plus transparente et plus efficace. De très nombreux tableaux illustrent ce rapport.

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Publié le 01 décembre 2000
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Langue Français
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N° 205
S É N A T SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
A n n e x e a u p r o c è s v e r b a l d e l a s é a n c e d u 2 f é v r i e r 2 0 0 0 .
R A P P O R T D ' I N F O R M A T I O N
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur les missions fiscales de la direction générale des pôtsmi.
Par M. Bernard ANGELS, Sénateur.
(1) Cette commission est composée de: MM. Alain Lambert,président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,vice-présidents; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy,secrétaires Philippe Marini, ;rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.
Administration -direction générale des impôts.
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S O M M A I R E
Pages
PRÉAMBULE : LES MISSIONS FISCALES DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS....................................................................................... 6
CHAPITRE PREMIER : LES MISSIONS..................................................................................................... 11
I. LA PLACE CENTRALE DE LA DGI DANS LA GESTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES......................................................................................................... 11
A. LES TRAVAUX DE L’ASSIETTE DE LA DGI CONCERNENT LA QUASI-TOTALITÉ DES IMPÔTS..................................................................................................................................12
B. LE RECOUVREMENT, UNE MISSION PARTAGÉE.............................................................................. 16
C. LE CONTRÔLE FISCAL, INDISPENSABLE CONTREPARTIE DE NOTRE SYSTÈME DÉCLARATIF81..................................................................................................................................
II. DES MISSIONS DE PLUS EN PLUS EXIGEANTES......................................................................... 21
A. LES ÉVOLUTIONS ÉCONOMIQUES ET DE LA MATIÈRE FISCALE, SOURCES DE NOUVELLES TENSIONS........................................................................................................................... 21
B. LES EXIGENCES DES « PARTENAIRES » DE LA DGI, SOURCES DE NOUVELLES PRESSIONS2.4................................................................................................................................ 1. Les exigences de l’Etat.....................................................................25................................................................ 2. Les exigences des contribuables.................................................................................................................... 27
CHAPITRE II : UN CONTEXTE ADMINISTRATIF COMPLEXE................................................. 30
I. L'ANIMATION DE LA DGI, UN MODÈLE HIÉRARCHIQUE ET TERRITORIAL TEMPÉRÉ PAR QUELQUES AMÉNAGEMENTS......................................... 30
A. UN MODÈLE HIÉRARCHIQUE ET TERRITORIALISÉ...................................................................... 31 1. Les services centraux1...............3.......................................................................................................................... a) Les services de centrale proprement dits............................................................................................... 31 b) Les services rattachés aux services centraux....................................................................................... 34 2. Les services déconcentrés...............................................................................................................................3.5 a) Les directions régionales............................................................................................................................. 35 b) Les services départementaux..................................................................................................................... 36 B. ... TEMPÉRÉ PAR QUELQUES AMÉNAGEMENTS.............................................................................. 42 1. La déconcentration des ressources............................................................................................................... 42 2. La déconcentration organisationnelle et le pilotage du réseau........................................................ 43 a) Une modernisation.......................................................................................................................................43 b) ... qui rencontre des limites........................................................................................................................ 48
II. DES AMÉNAGEMENTS CRITIQUABLES SOUS CERTAINS ASPECTS, MAIS DONT L’APPROFONDISSEMENT DEVRAIT ÊTRE ENVISAGÉ SOUS D’AUTRES...............................................................................................................................................05................
A. LA DÉCONCENTRATION DÉCISIONNELLE EN MATIERE DE CONTENTIEUX SUSCITE QUELQUES INCERTITUDES..................................................................................................... 50 1. Des procédures théoriquement très formalisées...................................................................................... 50
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2. La place excessive des délégations de signature.................................................................................... 53 B. UN APPROFONDISSEMENT NÉCESSAIRE............................................................................................. 58 1. L’Agence....................95............................................................................................................................................. 2. La spécialisation des services........................................................................................................................ 62 3. La centralisation des administrations, une réalité à nuancer............................................................ 63 4. L’externalisation.................................................................................................................................................65 5. Apporter des solutions aux problèmes nés des limites de compétence territoriale des services.............................................66..............................................................................................................
CHAPITRE III : LES MOYENS DE LA DGI OPACITÉ, PRÉGNANCE DES PROBLÈMES DE GESTION DES PERSONNELS ET OBSOLESCENCE DE LINFORMATIQUE.................0.7................................................................................................................................ I. MALGRÉ DES PROGRÈS, UNE TROP GRANDE OPACITÉ DEMEURE.............................. 70 A. CRÉDITS BUDGÉTAIRES CONTRE DÉPENSES RÉELLES............................................................. 71
B. AFFICHAGE ET RÉALITÉ............7.4...................................................................................................................
II. DES MOYENS CONSTITUÉS MAJORITAIREMENT DE RESSOURCES HUMAINES........................................................0..8................................................................................................... A. LA PLACE DES EFFECTIFS DANS LE BUDGET DE LA DGI......................................................... 80 1. Des coûts à compléter par la prise en compte d’un niveau de charges sociales que la présentation budgétaire situe à un niveau artificiellement bas................................................... 80 2. La place importante des indemnités dans la masse salariale de la DGI........................................ 82
B. ÉVOLUTION DES SALAIRES, ÉVOLUTION DES EFFECTIFS....................................................... 86
III. LA PRÉGNANCE DES PROBLÈMES DE GESTION DES PERSONNELS : LA QUESTION DE L’IMPLANTATION TERRITORIALE DES EFFECTIFS............................ 90
A. L’ÉCHELON RÉGIONAL...........................91........................................................................................................
B. LES SERVICES RATTACHÉS À L'ÉCHELON DÉPARTEMENTAL............................................... 100
IV. UNE INFORMATISATION COÛTEUSE MAIS OBSOLÈTE...................................................... 124 V. SYNTHÈSE DES COÛTS PAR MISSION................................................................................................ 135
CHAPITRE IV : DES RÉSULTATS PERFECTIBLES........................................................................... 139
I. DES PERFORMANCES À AMÉLIORER.................................................................................................. 140
A. LES RELATIONS AVEC LES ADMINISTRÉS : DES PERFORMANCES PLUS QUE MÉDIOCRES41...1......................................................................................................................................................... B. LES PERFORMANCES ACQUISES DANS L’EXERCICE DES MISSIONS D’ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT.................................................................................................... 143
C. L’EXEMPLE DU CONTRÔLE FISCAL........................................................................................................ 148 1. Les moyens consacrés aux contrôles sur pièces sont majoritaires................................................... 148
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2. Les contrôles se sont intensifiés sous l’effet de l’augmentation des moyens qui y sont consacrés mais restent insuffisamment développés...................................................................... 152
3. Les résultats du contrôle fiscal...................................................................................................................... 154 a) Une forte progression des résultats théoriques du contrôle fiscal................................................ 154 b) Des résultats concrets beaucoup moins favorables............................................................................ 157 II. UNE EFFICIENCE INSUFFISANTE.......................................................................................................... 164
A. UNE EFFICIENCE INSUFFISANTE.............................................................................................................. 164 1. Une efficience globalement médiocre......................................................................................................... 164 a) Aperçu général, un coût de gestion comparativement élevé.......................................................... 165 b) Un diagnostic à compléter.......................................................................................................................... 166 2. Tentative d’affinement des facteurs d’inefficience................................................................................. 169 a) Des coûts de gestion variables selon les impôts................................................................................. 169 b) Le recouvrement, l’exception française................................................................................................. 171 c) Effectifs et productivité........81......2.................................................................................................................. B. LE « CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS « 2000—2002 » DE LA DGI........................ 187 1. La substance du contrat........7..81.......................................................................................................................... 2. Une portée limitée..............................091................................................................................................................
CHAPITRE V : UN PRÉALABLE, L’INTÉGRATION DES RÉSEAUX DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS ET DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE..................................................................................................................... 194
I. LA NÉCESSITÉ DE PROCÉDER A L’INTÉGRATION DES RÉSEAUX DE LA DGI ET DE LA DGCP CONDUIT À REJETER LES MODALITÉS DE RATIONALISATION LAISSANT SUBSISTER LES SUPERPOSITIONS ACTUELLES................................................................591.......................................................................................... A. LA COEXISTENCE SÉPARÉE DES RÉSEAUX DE LA DGI ET DE LA DGCP EST UNE SURVIVANCE COÛTEUSE................................................................................................................... 195 1. Le découpage des missions fiscales entre le réseau de la DGI et celui de la DGCP n’obéit à aucune justification......................................................................................................................... 195 a) Des statuts théoriquement analogues...................................................................................................... 196 b) Une réalité faite de multiples particularismes..................................................................................... 197 2. Une situation coûteuse......................................................................................................................991................ a) Les tendances observées à l’étranger...................................................................................................... 199 b) L’exception française et ses coûts............................................................................................................ 200
B. LES SCHÉMAS DE RATIONALISATION LAISSANT SUBSISTER LA SUPERPOSITION ACTUELLE DOIVENT ÊTRE REJETÉS............................................................... 202 1. Les limites de l’interdirectionnalité............................................................................................................. 202 2. Les limites de la spécialisation des réseaux par public....................................................................... 203
II. L’INTÉGRATION DES RÉSEAUX DOIT OBÉIR A UNE DÉMARCHE PRAGMATIQUE AXÉE SUR L’INTÉGRATION DE LA CHAÎNE FISCALE..................... 204 A. L’APPROCHE DE LA « MISSION-2003 » DÉPASSE L’OBJECTIF D’INTÉGRATION DES RÉSEAUX................................................................................................................ 204 1. Des recommandations partiellement superfétatoires............................................................................. 204 a) Vers des hôtels des impôts spécialisés par public.............................................................................. 204 b) Deux implications inutiles.......................................................................................................................... 207
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2. Des recommandations partiellement contestables.................................................................................. 208 a) Les inconnues associées à la scission de la DGCP............................................................................ 208 b) La faisabilité incertaine des regroupements sur site......................................................................... 209 c) L’avenir préoccupant du réseau de la DGCP....................................................................................... 210 d) La suppression de la séparation ordonnateur/comptable en recettes ne doit pas être recommandée..................................21............................0............................................................................ e) La distinction hôtel des impôts des entreprises/hôtel des impôts des particuliers, un nouveau cloisonnement inutile........................................................................................................... 211
B. L’INTÉGRATION DES RÉSEAUX DOIT ÊTRE GUIDÉE PAR LA VOLONTÉ DE DÉCLOISONNER LES CONDITIONS DE GESTION DES DIFFÉRENTES ÉTAPES DE LA CHAÎNE FISCALE.....212............................................................................................................................
CHAPITRE VI : SYNTHÈSE DES PRINCIPALES CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS......................217.................................................................................................................................... I. LES CONSTATS..........................................................................................................................71..2.........................
II. LES PROPOSITIONS.........2..17..............................................................................................................................
A. PROGRESSER VERS UNE ADMINISTRATION FISCALE UNIQUE............................................. 217 B. PROGRESSER VERS UNE ADMINISTRATION FISCALE PLUS MODERNE........................... 219 C. PROGRESSER VERS UNE ADMINISTRATION FISCALE PLUS TRANSPARENTE.............. 219
D. PROGRESSER VERS UNE ADMINISTRATION FISCALE PLUS EFFICACE............................ 220
EXAMEN EN COMMISSION............................................................................................................................... 222
ANNEXE N° 1 : PRÉSENTATION SCHÉMATIQUE DES SERVICES DE LA DGI ET DE LA DGCP...........................................................................................................................23..............................6
ANNEXE N° 2 : QUELQUES DONNÉES SUR LES RÉSEAUX COMPTABLES DES SERVICES FINANCIERS............................................................................................................................ 237
ANNEXE N° 3 : ARRÊTÉ DU 2 NOVEMBRE 1998 PORTANT ORGANISATION DES SOUS-DIRECTIONS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS.............................. 240
ANNEXE N° 4 : DÉCONCENTRATION DES ACTES DE GESTION DU PERSONNEL....24..8...........................................................................................................................................................
ANNEXE N° 5 : EFFECTIFS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE LA DGI AU 31 DÉCEMBRE 1999........................................................................................................2.35........................................
ANNEXE N° 6 : LISTE DES PERSONNES AYANT CONTRIBUÉ AUX TRAVAUX DU RAPPORTEUR........................................................................................................................... 255
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PRÉAMBULE :
LES MISSIONS FISCALES DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS
Les missions de la direction générale des impôts (DGI) qui ont été précisées, récemment, par le décret n° 98-978 du 2 novembre 1998 appartiennent au cœur même des missions régaliennes de l'Etat.
Principales dispositions du décret n° 98-978 du 2 novembre 1998 sur les compétences de la DGI
« 1/ Elle conçoit et élabore les textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité ainsi que les instructions générales interprétatives nécessaires à leur application.
2/ Elle conçoit et élabore les textes législatifs et réglementaires relatifs au domaine et au cadastre, ainsi qu’à la publicité foncière ; elle veille à leur mise en œuvre et exerce les missions d’administration correspondantes.
3/ Elle veille à l’établissement de l’assiette et à la mise en œuvre du contrôle des impôts, droits, cotisations, taxes de toute nature ainsi qu’à leur recouvrement.
4/ Elle veille à l’établissement de l’assiette et au contrôle des redevances domaniales, ainsi qu au recouvrement des produits domaniaux quelle qu’en soit la nature.
5/ Elle assure la représentation du ministère dans les négociations internationales en matière fiscale.
6/ Elle instruit les demandes d’agréments fiscaux.
7/ Elle assure la représentation de l’Etat, dans les domaines de sa compétence, devant les juridictions des ordres administratifs et judiciaires. »
L’article 3 de ce même texte dispose « qu’en application des orientations générales élaborées par la direction du personnel, de la modernisation et de l’administration, la direction générale des impôts assure la gestion des personnels de ses services déconcentrés.
Elle alloue les moyens de ses services déconcentrés selon les procédures qu’elle définit. Elle assure l’animation et l’évaluation de l’activité de ces services.
Elle définit et met en œuvre les méthodes et instruments d’analyse, de prospective et de contrôle de gestion.
Dans ce cadre, elle veille à promouvoir la déconcentration et la modernisation des procédures. »
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La bonne administration des impôts est évidemment essentielle au bon fonctionnement de l'Etat mais aussi des collectivités locales.
Délicate par sa nature même puisqu'il s'agit de gérer une contrainte dans le respect des droits des contribuables, l'administration des impôts doit aussi satisfaire aux critères d'efficience qui constituent l'exigence commune à tous les bénéficiaires des deniers publics.
Le présent rapport a pour objet d’évaluer les conditions dans lesquelles les principales missions fiscales d’assiette et de recouvrement des services territoriaux de la DGI sont actuellement exercées.
Progresser dans la mesure de l’ampleur de ces missions, de l'évaluation de leur coût, des performances, repérer les éléments de contexte susceptibles d’influencer leur bon déroulement, telles sont les ambitions de cette mission d’évaluation parlementaire.
L’exercice d’une telle mission par un rapporteur de la commission des finances est tout à la fois naturelle -c’est l’accomplissement d’un devoir et l’exercice de prérogatives- et une sorte de gageure compte tenu de l’habitude prise par l’exécutif de vivre à l’abri du regard des parlementaires. Il s’ensuit bien des difficultés, la première étant de réunir les informations nécessaires qui ne sont le plus souvent pas publiques.
Votre rapporteur souhaite pourtant se féliciter de l’excellent accueil de tous ceux dont il a sollicité les analyses et les témoignages. Qu’ils soient remerciés de leur disponibilité.
C’est en effet un vrai paradoxe que de constater la fermeture sur soi-même de la machine administrative et l’ouverture des hommes qui l’animent. C’est aussi et surtout une source de réconfort.
Le présent rapport pourra décevoir ceux qui en auraient attendu une complète exhaustivité. Certains sujets très importants ne sont que peu ou pas abordés. Il en va ainsi de certains aspects des conditions de travail des agents comme l’état du patrimoine immobilier de la DGI ou la question, combien importante, de la formation des agents.
Ces deux sujets avaient, on le sait, largement alimenté les mouvements sociaux de la fin des années 80.
Des constats négatifs avaient été établis sur l’état de l’immobilier de la DGI puisque 20 à 30 % des locaux avaient été jugés comme présentant un « état critique ».
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Des programmes de rénovation sont intervenus mais votre rapporteur ne se sent pas autorisé à porter un jugement quant à leur impact sur la situation décrite plus haut.
Dans le domaine de la formation, beaucoup a été fait. Les données suivantes en témoignent.
1993
1994
1995
1996
1997
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Dépenses de formation des agents de la DGI
Formation initiale en Francs masse salariale DHRS 98 760 652 0,90 % DRS 482 786 783 4,41 % DT 581 547 435 5,31 % DHRS 147 280 119 1,26 % DRS 403 114 026 3,45 % DT 550 394 145 4,71 % DHRS 83 286 656 0,69 % DRS 291 974 353 2,43 % DT 375 261 009 3,12 % DHRS 80 227 925 0,61 % DRS 245 353 357 1,87 % DT 325 581 282 2,48 % DHRS 74 642 373 0,55 % DRS 227 406 019 1,67 % DT 302 048 392 2,22 % DHRS : Dépenses hors rémunération des stagiaires DRS : Dépenses de rémunération des stagiaires DT : Dépenses totales
Formation continue en Francs masse salariale 114 159 488 1,05 % 383 601 548 3,51 % 497 761 036 4,56 % 142 961 941 1,22 % 382 903 370 3,28 % 525 865 311 4,50 % 155 908 088 1,30 % 357 150 650 2,98 % 513 058 738 4,28 % 153 331 169 1,17 % 417 011 508 3,18 % 570 342 677 4,35 % 166 469 864 1,22 % 393 153 358 2,89 % 559 623 222 4,11 %
Total en Francs masse salariale 212 920 141 1,95 % 866 388 331 7,92 % 1 079 308 472 9,87 % 290 242 060 2,49 % 786 017 396 6,73 % 1 076 259 456 9,22 % 239 194 744 1,99 % 649 125 003 5,45 %
888 319 747 233 559 094 662 364 865 895 923 959 241 112 237 620 559 777 861 672 014
7,44 % 1,78 % 5,05 % 6,83 % 1,77 % 4,56 % 6,33 %
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La formation continue est un investissement stratégique dans une maison comme la DGI. Elle mériterait à elle seule une étude particulière permettant de confronter les réalisations aux besoins. Le simple constat de la place qu’elle occupe dans la masse salariale -désormais élevée- ne suffit pas à convaincre. Il faut résister à cette tentation sourde de rendre compte des résultats par la seule considération des moyens.
Certains pourront contester sur tel ou tel point de détail le contenu de ce rapport et votre rapporteur ne compte pas sur une indulgence qu’il serait pourtant légitime de réclamer compte tenu de l’effort que suppose le travail d’un parlementaire pour approcher des réalités administratives complexes et rendues opaques par le fonctionnement de notre vie publique.
Il sera plus intéressant et plus fécond de porter le débat sur l’essentiel de ce rapport qui est bien de proposer un mode d’emploi de la modernisation de notre administration fiscale.