Rapport de la mission d'étude sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat et des organismes chargés des étrangers

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Rapport présenté en quatre cahiers, sur les interventions spécifiques de l'administration à l'égard des étrangers. Il rassemble l'ensemble des constats des propositions de la mission concernant les conditions d'entrée et de séjour, les modalités de sortie du territoire, l'accueil et l'intégration, l'acquisition et la preuve de la nationalité française.

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Publié le 01 décembre 1997
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Langue Français
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SOMMAIRE
INTRODUCTION 1
CHAPITRE 1 : LES VISAS 2
I - 1 - LE DISPOSITIF 2
I - 1.1. LE FONDEMENT DE L’INTERVENTION DU MINISTERE DES 2
AFFAIRES ETRANGERES
I - 1.2. LES CONVENTIONS INTERNATIONALES 2
I - 1.3. LA DELIVRANCE DES VISAS 3
I - 1.4. LA REGLEMENTATION 4
I - 1.4.1. Les règles d’instruction 4
I - 1.4.2. Les différents types de visas 4
I - 1.4.3. Les procédures de délivrance 5
I - 1.4.4. Les justificatifs 6
I - 1.4.5. Les différents fichiers 6
I - 1.4.6. Les délais de délivrance 6
I - 1.4.7. Les interlocuteurs administratifs 6
I - 1.4.8. Les DOM et les TOM 7
I - 1.4.9. La procédure d’introduction de travailleurs étrangers 7
I - 1.4.10. Le regroupement familial 8
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersI - 1.5. LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES 8
I - 1.5.1. Le service des étrangers en France 8
I - 1.5.2. Le bureau visas Algérie 9
I - 1.5.3. Les postes diplomatiques ou consulaires 9
I - 1.6. LES STATISTIQUES 9
I- 2 - LE CONSTAT 11
I - 2.1. L’APPLICATION DES ACCORDS DE SCHENGEN Il
I - 2.2. LA COOPERATION DES DIRECTIONS CENTRALES 12
I - 2.3. LES PROCEDURES DE CONTROLE 12
I - 2.4. LES EFFORTS IMPORTANTS DES CONSULATS 13
I - 2.5. LES RECOURS CONTRE LES REFUS DE VISA 14
I - 2.6. LES DIFFICULTES MATERIELLES DU MINISTERE DES AFFAIRES 15
ETRANGERES
I - 3 - LES AMELIORATIONS SOUHAITABLES 16
I - 3.1. LE RENFORCEMENT DE LA COOPERATION 16
I - 3.2. LA COORDINATION INTERMINISTERIELLE 16
I - 3.3. LE FACTEUR HUMAIN 17
I - 3.4. DES MOYENS SUPPLEMENTAIRES 18
I - 3.5. LES CONDITIONS D’APPLICATION DE LA REGLEMENTATION 18
I - 3.6. LA PRISE D’EMPREINTES DIGITALES DES DEMANDEURS 19
DE VISAS
I - 3.7. UN CONTROLE SYSTEMATIQUE DES RETOURS 19
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersCHAPITRE 2 : LE CONTROLE AUX FRONTIERES 21
II -1. LES MOYENS DE LA POLICE NATIONALE 22
II - 2. LA COMPLEMENTARITE AVEC LA DOUANE 23
II - 3. LA COOPERATION AVEC LA GENDARMERIE 24
ET LES AUTRES SERVICES DE POLICE
II - 3.1. AUX FRONTIERES EXTERIEURES 24
II - 3.2. AUX FRONTIERES INTERIEURES 24
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersCHAPITRE 3 : LE SEJOUR ET L’ACCES AU MARCHE DU TRAVAIL 25
III - 1. CONSTAT 25
III- 1.1. LE NOMBRE D’ETRANGERS ET DE TITRES 25
DE SEJOUR DELIVRES
III - 1.1.1. Le nombre des étrangers 25
III - 1.1.2. Le nombre de titres délivrés 26
III - 1.2. LES MOYENS DES SERVICES 30
III - 1.2.1. Les effectifs des préfectures et des sous-préfectures 30
III - 1.2.2. L’office des migrations internationales (OMI) 31
III - 1.3. LES PROCÉDURES DE DÉLIVRANCE DES TITRES 33
III - 1.3.1. Les autorisations de séjour 33
III - 1.3.2. Les procédures d’autorisation de travail 41
III - 1.3.3. La procédure du regroupement familial 45
III - 2 - PROPOSITIONS 47
III - 2.1. LA SUPPRESSION DES TITRES DE SEJOUR DES RESSORTIS- 47
SANTS COMMUNAUTAIRES
III - 2.2. PROPOSITIONS CONCERNANT LA DELIVRANCE ET LE 48
RENOUVELLEMENT DES TITRES DE SEJOUR
III - 2.2.1. La délivrance du premier titre 48
III - 2.2.2. La simplification des procédures d’autorisation de travail 49
III - 2.2.3. L’amélioration de la procédure du regroupement familial 50
III - 2.2.4. Le titre unique 52
III - 2.3. DES ACTEURS DISPONIBLES ET EFFICACES 52
III - 2.3.1. Des effectifs à consolider et à motiver 52
III - 2.3.2. Une fonction "accueil" à améliorer fortement 54
III - 2.3.3. Améliorer la qualité des outils informatiques 56
III - 2.3.4. Renforcer la sécurité 57
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersCHAPITRE 4 : L’ASILE ET LA PROTECTION DES REFUGIES 58
IV - 1. LE DISPOSITIF 58
IV - 1.1. LES FONDEMENTS JURIDIQUES DE L’INTERVENTION DE 58
L’ETAT
IV - 1.1.1. La protection des réfugiés 58
IV - 1.1.2. Les conventions internationales 58
IV - 1.1.3. Les procédures 59
IV - 1.2. LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES 61
IV - 1.2.1. Le bureau de l’immigration et de l’éloignement 61
IV - 1.2.2. L’OFPRA et la CRR 61
IV - 1.3. LES STATISTIQUES 62
IV - 1.3.1. Le nombre des demandeurs 62
IV - 1.3.2. Tableaux caractéristiques de l’activité de l’OFPRA 63
et de la CRR
IV - 2 - LE CONSTAT 64
IV - 2.1. LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE COMMUNE DE L’ASILE 64
IV - 2.2. LES DIRECTIONS CENTRALES 64
IV - 2.3. LA SOUS-DIRECTION DES REFUGIES ET APATRIDES 64
IV - 2.4. L’OFPRA ET LA CRR 65
IV - 2.4.1. L’originalité du dispositif 65
IV - 2.4.2. Les relations avec les autres services 65
IV - 2.4.3. "La crise de l’asile" 66
IV - 2.4.4. La situation des personnels de l’OFPRA et de la CRR 67
IV - 2.4.5. Les sujétions particulières 68
IV - 2.4.6. La délivrance des documents d’état civil 68
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersIV - 2.5. LA LUTTE CONTRE LES FRAUDES 68
IV - 2.6. LES DEBOUTES DU DROIT D’ASILE 69
IV - 2.7. L’ASILE TERRITORIAL 69
IV - 2.8. L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL DES DEMANDEURS D’ASILE 69
IV - 2.8.1. Les ressources des demandeurs d’asile 69
IV - 2.8.2. L’accueil en centres d’hébergement 71
IV - 2.8.3. La couverture sociale des demandeurs d’asile 72
IV - 3 - LES AMELIORATIONS SOUHAITABLES 74
IV - 3.1. LA COOPERATION EUROPEENNE 74
IV - 3.2. LA COORDINATION INTERMINISTERIELLE 74
IV - 3.2.1. La coordination interministérielle informelle 74
IV - 3.2.2. Une volonté de collaborer 75
IV - 3.2.3. Les dossiers de mineurs 77
IV - 3.3. L’OFPRA ET LA CRR 77
IV - 3.3.1. L’audit de l’OFPRA et de la CRR 77
IV - 3.3.2. Le facteur humain 78
IV - 3.4. LE RETOUR DES DEBOUTES DU DROIT D’ASILE 79
IV - 3.5. LA PRESENTATION DE LA DEMANDE D’ASILE 79
A LA FRONTIERE
IV - 3.6. L’ASILE TERRITORIAL 79
IV - 3.7. LE VERSEMENT DE L’ALLOCATION D’INSERTION 80
CONCLUSION 82
RECAPITULATIF DES PROPOSITIONS
ANNEXES
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersRAPPORT
DE
LA MISSION D’ÉTUDE SUR L’ORGANISATION ET LE
FONCTIONNEMENT DES SERVICES DE L’ÉTAT ET DES
ORGANISMES CHARGÉS DES ÉTRANGERS
Présenté par :
MADAME MARIE-ANTOINETTE LALLEMAND
CONSEILLER D’ÉTAT, COORDONNATRICE DE LA MISSION,
MONSIEUR YVES CARCENAC
INSPECTEUR GENERAL DESAFFAIRES SOCIALES,
MONSIEUR JEAN-FRANÇOIS NOUAILLE-DEGORCE
INSPECTEUR GENERAL DE L’ADMINISTRATION,
MADAME DOMINIQUE COMMARET
INSPECTEUR GENERAL ADJOINT DES SERVICES JUDICIAIRES,
MONSIEUR HENRI LECLERCQ
INSPECTEUR DES AFFAIRES ÉTRANGERES,
MONSIEUR JEAN GARBE
INSPECTEUR DES AFFAIRES ÉTRANGERES,
MADAME MIREILLE GAÜZÈRE
INSPECTEUR DES AFFAIRES SOCIALES,
MONSIEUR XAVIER PRÉTOT
INSPECTEUR DE L’ADMINISTRATION,
MONSIEUR ALEXANDRE GOHIER DEL RE
INSPECTEUR DE
MADAME LISE DRIENCOURT
CONSEILLER AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS,
RAPPORTEUR
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersINTRODUCTION
Cette première partie du rapport général sur l’organisation et le fonctionnement
l’entrée et du séjour en France des étrangers.des services en charge des étrangers traite de
s’appuie sur une étude de terrain conduite au sein d’une ambassade et dansElle
1une douzaine de départements auprès des services de l’Etat et de ses établissements publics .
Outre la préfecture de police de Paris, l’échantillon comportait des départements de petite et de
grande taille, frontaliers et non frontaliers, avec des taux faibles ou forts de ressortissants
étrangers au sein de la population. La mission s’est attachée à examiner l’application pratique
des procédures et à formuler, chaque fois que cela était possible, des propositions de
simplification, en vue principalement d’améliorer la qualité du service rendu à l’usager et,
d’alléger les tâches administratives.secondairement,
L’entrée et le séjour des étrangers sont abordés, dans cette partie, en quatre
chapitres :
- les visas (I),
- le contrôle aux frontières (II),
- le séjour et l’accès au marché du travail (III),
- l’asile et la protection des réfugiés (IV).
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersCHAPITRE 1 :
LES VISAS
I - 1 - LE DISPOSITIF
I - 1.1. FONDEMENT DE L’INTERVENTION DU MINISTERE DES
AFFAIRES ETRANGERES
La procédure des visas pour l’entrée et le séjour des étrangers en France
1constitue un élément fondamental du dispositif de lutte contre l’immigration irrégulière .
Cette procédure est placée sous la responsabilité du ministère des affaires étrangères qui agit
en étroite liaison avec les autres administrations concernées, au premier rang desquelles, le
ministère de l’intérieur.
d’étrangers enLe ministère des affaires étrangères est compétent en matière
l’arrêté du 22 messidor an VII dont l’article 1 dispose :France en vertu de
" Le ministre des relations extérieures et celui de la police générale se
concerteront dans les mesures relatives aux étrangers non accrédités qui ont lapermission de
voyager ou de séjourner dans la République ". C’est à ce titre que le ministre des affaires
l’ordonnance n˚ 45-2568 du 2 novembre 1945, ainsi que toutes lesétrangères a contresigné
lois qui ont modifié ce texte et les décrets pris pour son application.
Alors que jusqu’en 1986 la procédure de délivrance des visas relevait d’accords
2bilatéraux la France décidait unilatéralement le 18 octobre 1986, par publication d’un avis au
Journal officiel, la suspension des accords internationaux portant dispense de l’obligation de
visas pour l’entrée en France. Cette suspension entraînait le rétablissement des visas pour
l’ensemble des pays sauf pour ceux de la C.E.E. et pour la Suisse.
I - 1.2. LES CONVENTIONS INTERNATIONALES
L’entrée et le séjour des étrangers ne peuvent être appréhendés que dans le
s’élargit et le contenu est decadre des conventions internationales dont le champ d’application
plus en plus contraignant. Les accords Schengen qui visent à créer un espace de libre
les pays signataires ont été ratifiés par dix pays, dont sept les ont mis encirculation entre
application (Allemagne, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg, Espagne, Portugal, France), les
trois autres, l’Italie, la Grèce et l’Autriche, s’étant engagés à les rejoindre après avoir pris les
La documentation Française : Rapport de la mission d’étude sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’état et des organismes chargés des étrangersdispositions législatives et techniques nécessaires, objectif qu’ils prévoient d’atteindre en
1997.
Par ailleurs, les décisions prises dans le cadre communautaire ou de l’Union
européenne dans le domaine des visas (troisième pilier) lient les autorités françaises. Les
résultats attendus de la conférence intergouvernementale (CIG) doivent donc être intégrés à la
se dessine avec à terme une harmonisation de la procédureréflexion en cours. Une orientation
des visas au niveau européen, voire la création d’un espace de libre circulation avec visa
uniforme.
I - 1.3. LA DELIVRANCE DES VISAS
L’entrée et le séjour en France des étrangers sont gouvernés par l’ordonnance
les décrets n˚46-1574 du 30 juin 1946 modifié, n˚ 82-442 dudu 2 novembre 1945 modifiée et
27 mai 1982 et, pour ce qui concerne les ressortissants de la Communauté européenne,
n˚ 94-211 du 11 mars 1994 modifié.
3En revanche, hormis le décret n˚ 47-77 du 13 janvier 1947 qui donne
compétence aux consuls, la délivrance des visas n’est régie par aucun texte législatif ou
réglementaire. Les consuls disposent d’une compétence discrétionnaire pour délivrer des visas
leur circonscription, ainsi qu’aux étrangers de passage, si leuraux étrangers qui résident dans
destination principale est la France.
Cette latitude laissée aux consuls a d’ailleurs été confirmée par l’arrêt du
Conseil d’Etat Ngako Jeuga du 28/02/1986 : " En l’absence de toute disposition législative ou
réglementaire déterminant les cas où le visa peut être refusé à un étranger désirant se rendre
en France, et eu égard à la nature d ’une telle décision, les autorités fançaises disposent d’un
large pouvoir d’appréciation à cet égard, et peuvent sefonder non seulement sur des motifs
tenant à l’ordre public mais sur toute considération d’intérêt général ".
Toutefois, la possession d’un visa ne garantit pas à elle seule l’entrée dans
lesl’espace Schengen. Toute personne doit présenter, à l’arrivée aux frontières extérieures,
justificatifs requis par le décret n˚82-442 du 27 mai 1982 modifié pris pour l’application de
l’article 5 de l’ordonnance du 2 novembre 1945. Ils concernent notamment le certificat
d’hébergement et les moyens d’existence. A l’arrivée en France, c’est à la direction centrale
du contrôle de l’immigration et de la lutte contre l’emploi des clandestins (DICCILEC)
qui fait l’objet du chapitre II ci-après. Elle peut exiger de tout étrangerqu’incombe ce contrôle
la production des documents mentionnés au décret du 27 mai 1982 et relatifs à l’objet de son
voyage, ses moyens de transport, son retour, ses moyens de subsistance et ses conditions
d’hébergement. L’absence de justificatifs peut entraîner la non admission du visiteur, surtout
d’une nationalité sensible sur le plan de l’immigration et de la sécurité.lorsqu’il s’agit
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