Rapport public 2006 - Sécurité juridique et complexité du droit

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Comme chaque année, le rapport public du Conseil d'Etat comporte deux parties. La première fait le bilan de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil. La seconde est une partie thématique, consacrée cette année à des considérations générales sur le thème Sécurité juridique et complexité du droit. Le rapport est accompagné de contributions individuelles sur des thèmes proches de celui retenu pour les considérations générales.

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Publié le 01 mars 2006
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En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1erjuillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage col-lectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation expresse de l’éditeur.
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© La Documentation française, Paris 2006 ISBN : 2-11-006050-6
Fondateur
René CASSIN
Comité de
Études et documents du Conseil d’État
direction
Renaud DENOIX DESAINTMARC, Vice-président du Conseil d’État. Olivier FQUETUO, Bruno GSIENEVO, Marie-Eve AUBIN, Jean-Michel BEGROYEL, Raphaël HADAS-LEBEL, Yves RUINEAOB, présidents de Section. Jean-Michel BLOEGRYE, directeur de la publication. Patrick FNAMDYR, secrétaire général du Conseil d’État. Josseline de CEDASUAL, rapporteur général de la Section du rapport et des étu-des. Jean-François DEBAT, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études. Bernard PLONGREI, rapporteur général adjoint de la Section du rapport et des études. Corinne MATHEY,secrétaire de rédaction.
Publications
du Conseil
d’État chez le
même éditeur
Collection « Études et documents du Conseil d’État » – Rapport public du Conseil d’État, 2000, Considérations générales : LespaosrstocpiuabtiliocnsduetClaonlsoi de 1É9ta0t1,,2c0e0n1t,aCns après(EDCE, n° 51), 2000. – Rap eil d’ onsidérations générales : Les autorités administratives indépendantes52 2001 RapportpublicduConseildÉtat,2002,Con(sEidDéCrEles :),n,sng°énéraoita. Collectivités publiques et concurrence(EDCE, n° 53), 2002. du Conseil d’État 2003, Considérations générales :Rapport public Perspectives pour la fonction publique(EDCEn° 54), 2003. – Rapport public du Conseil d’État 2004, Considérations générales :Un siècle de laïcité(EDCEn° 55), 2004. Collection « Les études du Conseil d’État » – L’urbanisme : pour un droit plus efficace, 1992. – Régler autrement les conflits : Conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, 1993. – Les pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, 1995. – La responsabilité pénale des agents publics, 1996. – Les groupements d’intérêt public, 1997. – Rendre plus attractif le droit des fondations, 1997. – Pour une meilleure transparence de l’administration, 1998. – Internet et les réseaux numériques, 1998. – Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999. – Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999. – L’utilité publique aujourd’hui, 1999. – Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999. – La norme internationale en droit français, 2000. – L’influence internationale du droit français, 2001. – La publication et l’entrée en vigueur des lois et de certains actes adminis-tratifs, 2001. – Redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public, 2002. – Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004. – L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004. Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État – Années 1988 à 2002 (disponibles). – Année 2003-2004, Documents d’études 6.21. Collection « Notes et études documentaires » – Les établissements publics nationaux,NDno4784, 1985. – Droit international et droit français,NDno4803, 1986. – Sciences de la vie – De l’éthique au droit,NDno4855, nlleéd. 1988. – Administration et nouvelles technologies de l’information,NDno4851, 1988. – Les établissements publics : transformation et suppression,NDno4876, 1989. Collection « Les études de la Documentation française » – Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999. Hors collection – La justice administrative en pratique, nlleédition, 2001.
Éditorial Renaud Denoix
de
Sommaire
Saint Marc, Vice-président du Conseil d’État. . . . . . . 7
I. Rapport d’activité
Activité juridictionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Section du contentieux. . . . . . . . . . . . . . . 17. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bureau d’aide juridictionnelle. . . . . . . . . . . . . 43. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Activité consultative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Assemblée générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Section de l’intérieur. . . . . . . . . . . . . . . . 53. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Section des finances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Section des travaux publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Section sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Récapitulatif des statistiques pour 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution. . . . . . . . . 119. . . . . . . .
Activité de la Section du rapport et des études. . . . . . . . . 123. . . . . . . . Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2005. . . . . 125. Les études et la diffusion des travaux du Conseil d’État. . . . . . . 135. . . . . . L’action internationale du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Activité de la cellule de droit communautaire du Conseil d’État. . . . . 143. .
Bilan des formations. . . . . . . . . . . . . . . . 147. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Activité de la Mission permanente d’inspection des juridictions administratives. . . . . . . . . . . . . 155. . . . . . . . . . . . . . . . .
Activité des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. . . . . . . . . . . . . . . . 159. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Activité des juridictions spécialisées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Commission des recours des réfugiés. . . . . . . . . . . . 171. . . . . . . . . . . . . . . Commission centrale d’aide sociale. . . . . . . . . . . . . 177. . . . . . . . . . . . . . . . Vue d’ensemble de l’activité des juridictions administratives spécialisées179
Avis du Conseil d’État en 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Sommaire
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II. Sécurité juridique et complexité du droit
Considérations générales Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Première partie LÉatcaotmdpeledxriotiét.croissante des normes menace. . . . . . . 233. . . . l’. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Deuxième partie Quelles disciplines pour quelle sécurité juridique ?. . . . . . . . . . . . . . 281 Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
rtbiCnonsiout
La loi britannique et la sécurité juridique. . . . . . . . . . 341. . . . . . . . . . . John S. Bell
Procédure parlementaire et qualité de la législation : la contribution du Conseil constitutionnel à la sécurité juridique. . . 349 Damien Chamussy
La sécurité juridique : le point de vue du juge constitutionnel. . . . 369 Olivier Dutheillet de Lamothe
Entre la Jamaïque et le Kiribati Quelques réflexions sur l’attractivité du droit français dans la compétition économique internationale. . . . . . . . . 377. . . . . . . . . Bertrand du Marais
Combattre l’insécurité juridique ou la lutte du système juridique contre lui-même. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 Nicolas Molfessis
Table des matières. . . . . . . . . . . . . . . . . 407. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Éditorial
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Éditorial Renaud Denoix de Saint Marc, Vice-président du Conseil d’État
Comme chaque année, le rapport public du Conseil d’État comporte deux parties. La première fait le bilan de l’ensemble de l’activité juridic-tionnelle et administrative du Conseil. La seconde est une partie théma-tique, consacrée cette année à des considérations générales sur le thème « Sécurité juridique et complexité du droit ».
L’activité de la Section du contentieux montre une stabilité d’ensemble des nouvelles affaires enregistrées en 2005, en dépit du transfert aux cours administratives d’appel du contentieux des jugements des tribu-naux administratifs rendus en matière de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière. Cette stabilité s’explique notamment par la mise en œuvre du décret du 24 juin 2003 supprimant la voie de l’appel au profit d’un recours direct en cassation pour certains litiges de faible importance. De ce seul chef, les pourvois sont passés de 1 318 en 2004 à 2 018 affaires en 2005, soit une augmentation de 53 %. Elle trouve également son origine dans la hausse d’environ 50 % des pour-vois en cassation contre les décisions des juridictions spécialisées, notamment de la Commission des recours des réfugiés. Au total, si le nombre d’affaires jugées a augmenté, il ne compense pas pour autant le nombre des entrées.
Toutefois, l’objectif d’un stock inférieur à la capacité annuelle de juge-ment reste atteint et, conséquence logique, la durée moyenne des instan-ces diminue, pour passer de nouveau au-dessous de la barre symbolique des douze mois : elle est pour 2005 de onze mois et quinze jours. À plus long terme, on peut espérer que la mise en œuvre des téléprocédures, d’ores et déjà expérimentée avec succès en 2005 pour le contentieux fis-cal et qui va être complétée par la transmission électronique des dos-
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siers de première instance et d’appel, permettra d’améliorer encore les délais de jugement.
L’activité consultative est restée intense, tant en raison du nombre de textes examinés que de leur complexité. Les sections administratives ont eu à connaître de 1 390 textes ou demandes d’avis, soit 98 de plus qu’en 2004 et 248 de plus qu’en 2003. Le nombre de lois, ordonnances et lois de pays s’élève à 238, contre 194 en 2004 et 131 en 2003, soit une aug-mentation d’ viron 82 % en deux ans. L’Assemblée générale a été en saisie de 144 lois et 74 ordonnances.
L’exercice de notre rôle consultatif appelle plusieurs constatations qui, hélas, ne sont pas nouvelles. Dans nombre de cas, le Conseil continue d’être saisi en urgence et dispose de délais très courts pour statuer sur des textes longs et complexes, parfois mal préparés. Le manque de réflexion d’ensemble sur les dispositifs existants, ainsi que sur les impli-cations des projets de texte contraint toujours l’administration à revenir, à intervalles de plus en plus rapprochés, devant le Conseil, pour procé-der à leur modification. La question de la répartition des dispositions entre la loi et le règlement continue de se poser lors de l’examen des pro-jets de loi. Nombre de consultations préalables obligatoires n’ont pas été faites en temps utile ou ont été purement et simplement omises.
L’activité de la Section du rapport et des études montre que si les affai-res d’exécution des décisions de la juridiction administrative trouvent le plus souvent une issue heureuse par la procédure non juridictionnelle, la part des affaires qui nécessitent l’intervention de la juridiction augmente de façon sensible. Les difficultés à faire exécuter les condamnations pécuniaires restent préoccupantes.
Le Conseil d’État a organisé au mois de novembre 2005, au Conseil écono-mique et social, une journée d’étude sur le thème des considérations géné-rales du rapport de 2005 : « Responsabilité et socialisation du risque ».
En ce qui concerne les études, celle consacrée au cadre juridique de l’action extérieure des collectivités territoriales est en cours de publica-tion. Les deux dernières, portant respectivement sur le droit de la com-munication et le droit de l’espace, sont en voie d’adoption.
L’action de coopération internationale, marquée par de nombreuses rencontres avec des juridictions suprêmes étrangères, s’est poursuivie à un rythme soutenu. L’activité de la cellule de droit communautaire aug-mente de façon très rapide, reflétant tant la place croissante de ce droit que sa technicité.
Les tribunaux administratifs demeurent confrontés à une hausse du contentieux. Le nombre des recours progresse encore de plus de 5 %, en données nettes, par rapport à l’année précédente qui avait pourtant
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connu un taux de progression considérable de 16 %, venant lui-même après un taux de 14 % observé en 2003. Certes, les efforts remarquables de productivité des juridictions de première instance ont permis d’atteindre un quasi-équilibre entre le nombre d’affaires nouvelles et le nombre d’affaires jugées. De même, les cours administratives d’appel ont, pour la troisième année consécutive, jugé plus d’affaires qu elles n’en avaient reçues et leur délai de jugement se réduit à un an, quatre mois et sept jours. Mais ces efforts de productivité ne peuvent être encore intensifiés, s’ils peuvent même être maintenus. Il est donc urgent de mettre en place des procédures gracieuses de règlement de certains contentieux de masse.
Parmi les juridictions spécialisées, la Commission des recours des réfu-giés connaît pour la première fois depuis trois ans une diminution importante puisqu’elle atteint environ 25 % des recours enregistrés. Grâce au renforcement de ses moyens, le nombre de séances a connu une augmentation de 63 %, ce qui a permis une diminution considérable du stock. La Commission centrale d’aide sociale a également rétabli sa situation en jugeant un nombre d’affaires supérieur au nombre d’entrées, ce qui lui a permis de diminuer le nombre d’affaires en ins-tance de 41 %.
Le Conseil d’État a choisi de revenir en 2006 sur le thème de la sécurité juridique, déjà abordé dans son rapport de 1991, sous l’intitulé « Sécu-rité juridique et complexité du droit ». Pour respecter la loi, il faut la connaître. Pour la connaître, il faut qu’elle soit claire et stable. Or, et ce constat est préoccupant, nombre de nos lois ne sont ni claires ni stables. La France légifère trop et légifère mal.
Depuis la n du XVIIIesiècl françaisarfieprésentéunmodèeleedtojnutsqseusàonutnienséppiroéqsudeernéocemnbtre,eulxeÉdtraotist dans le monde. Il constituait un ensemble cohérent, intelligible, codifié, servi par une langue claire, dense et précise. Force est de reconnaître que ces caractères se sont fortement altérés de nos jours.
Les causes de cette dégradation sont bien connues et certaines d’entre elles échappent à la seule responsabilité directe des pouvoirs publics. Il en va ainsi du développement considérable des conventions internatio-nales, bilatérales ou multilatérales qui, une fois ratifiées ou approuvées, entrent en vigueur sur notre sol avec une autorité supérieure à celle des lois. Or les enceintes de négociation sont nombreuses et les organisa-tions internationales sensibles à l’émulation et à la concurrence. Le caractère foisonnant du droit communautaire constitue le second des facteurs sur lesquels les pouvoirs publics nati ’ nt s de prise onaux n o pa directe dès lors qu’est achevée la négociation. L’organisation du mar-
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ché intérieur, la réalisation de l’Union économique et monétaire, la mise en place de l’euro, la libre circulation des capitaux ont entraîné une multitude de directives tandis que l’instauration d’une coopération dans le domaine des affaires intérieures et de la justice a provoqué l’adoption de conventions ou de décisions-cadres en des matières relevant du droit civil, du droit pénal, du droit d’asile et de la police des étrangers.
Une autre série de causes de la complexité du droit relève de l’organisa-tion de nos propres institutions. La Constitution et la loi ont attribué aux collectivités territoriales une compétence normative de plus en plus large. La loi a conféré à certaines autorités administratives indépendan-tes une parcelle du pouvoir réglementaire. De cet éclatement des compé-tences normatives inhérent à la décentralisation sectorielle ou géographique, il résulte nécessairement un surcroît de complexité. En outre, notre peuple est épris de lois et ne cesse d’en réclamer de nou-velles, comme si chaque problème nouveau nécessitait un traitement particulier, comme si un droit de principes se révélait inapte à régler des cas que l’on croit inédits. Cet appétit de nouvelles lois est trop souvent flatté par les gouvernants, eux-mêmes attirés dans la voie d’une prolifé-ration des normes par les sirènes de la communication médiatique. Ni les gouvernements, ni les ministres successifs, ni les membres du Parle-ment n’inclinent à se montrer économes en ce domaine.
Le rapport examine les effets néfastes de cette conjugaison de facteurs pour le législateur, à la fois contraint par les impératifs résultant du droit international et communautaire, submergé par des projets trop longs et trop complexes, et contourné notamment lorsque les textes d’application de la loi prennent un retard excessif. Il en analyse les conséquences pour la société, et singulièrement pour les opérateurs éco-nomiques que l’insécurité juridique risque de décourager en même temps qu’elle exerce un effet néfaste sur notre compétitivité économique extérieure.
Tout en faisant valoir qu’il est nécessaire d’adapter en permanence notre droit, les considérations générales, en s’inspirant d’expériences étrangères intéressantes et de rapports parlementaires, proposent au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif plusieurs remèdes pour infléchir le cours des choses. Au Gouvernement, il incombe, par le respect des disciplines de la Constitution d’une part, et par un nouveau droit de l’élaboration des textes qui pourrait être inscrit dans une loi organique d’autre part, de s’astreindre à peser minutieusement les avantages et les inconvénients d’une réforme législative. Si la réforme est décidée, il lui appartient de préparer un projet ne transgressant pas les limites du domaine de la loi mais contenant toutes les dispositions nécessaires. Au Parlement, il incombe de revenir à un meilleur usage du droit d’amende-ment, d’adopter des méthodes de travail allégées pour certains projets
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de loi et d’apporter son concours à un contrôle plus efficace des modali-tés d’application de la loi. Enfin, le rapport s’attache à ouvrir de nouvelles pistes de travail desti-nées à favoriser un accès au droit à la fois plus sûr et plus aisé.
Conformément à une coutuimled’reÉtmatontant à la création de la revueÉtu-des et documents du Conse, en 1947, à l’initiative du président René Cassin, une place est faite dans ce rapport public à des contribu-tions individuelles. Cette année, des contributions sur des thèmes pro-ches de celui retenu pour les considérations générales ont été apportées par le professeur John S. Bell de l’Université de Cambridge, qui traite des lois britanniques et de la complexité du droit, M. Damien Chamussy, administrateur de l’Assemblée nationale, chargé de mission au Conseil constitutionnel, qui illustre la contribution du Conseil constitutionnel à lasécuritéjuridiqueetàlaqualitétdheeilllaeltodiepLaralmeotchoen,trcôolnesdeielllearpdroÉcéa-t dure parlementaire, M. Olivier Du t et membre du Conseil constitutionnel, qui expose le point de vue du juge co té u que, M. Bertrand du Marais, connssteiitlulteirodnnÉetlatseutrprloafessésceuurriassjocriiédàilUniversitéParisXNanterre, qui fait part de ses réflexions sur l’attractivité du droit français dans la compétition économique internationale, enfin M. Nicolas Molfessis, pro-fesseur à l’Université Paris II – Panthéon-Assas, qui réfléchit à l’apti-tude de notre système juridique à traiter ses propres maux. Qu’ils en soient remerciés.
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