Rapport relatif à l exécution sur l exercice 2005 de la loi d orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002
164 pages
Français

Rapport relatif à l'exécution sur l'exercice 2005 de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002

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Description

Ce rapport a pour objectif de décrire la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) en 2005 et d'en évaluer les résultats afin de les transmettre au Parlement ; il fait suite aux rapports déposés par l'Inspection générale de l'administration et le Contrôle général des armées sur l'exécution de la LOPSI en 2002, 2003 et 2004. Il fait, dans un premier tome, d'une part la présentation synthétique des données reçues par l'IGA et le CGA (moyens financiers affectés aux forces de sécurité intérieure, effectifs recrutés, moyens matériels, moyens juridiques et institutionnels, évaluation des résultats) ; d'autre part, il présente ses analyses et commentaires propres. Dans un second tome, il propose 22 fiches thématiques sur des sujets particuliers susceptibles de compléter utilement l'information du Parlement (exécution de la LOPSI au 31 décembre 2004, budgets et effectifs de la police et de la gendarmerie, parc immobilier de la police nationale, charte nationale d'accueil du public et d'assistance aux victimes, statistiques de violence scolaire...).

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Publié le 01 septembre 2006
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Langue Français
Poids de l'ouvrage 3 Mo

Exrait

L
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MINISTERE DE LINTERIEUR ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE   INSPECTION GENERALE DE LSIRTMDNINTAOIA 
 N IGA 06-064-01 °  
  
MINISTERE DE LA DEFENSE  
 CONTROLE GENERAL DES ARMEES   N°4191/DEF/CGA/FOS/SF  
 RAPPORT RELATIF A L’EXECUTION SUR L’EXERCICE 2005 DE LA LOI D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SECURITE INTERIEURE DU 29 AOUT 2002  TOME 1
                      – SEPTEMBRE 2006 –
 
 
        
 
 
 
MINISTERE DE LINTERIEUR ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE   INSPECTION GENERALE DE LTSARITNODAIMIN 
  IGA 06-064-01  
  
MINISTERE DE LA DEFENSE  
 CONTROLE GENERAL DES ARMEES   N°4191/DEF/CGA/FOS/SF  
 RAPPORT RELATIF A L’EXECUTION SUR L’EXERCICE 2005 DE LA LOI D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SECURITE INTERIEURE DU 29 AOUT 2002  TOME 1
 
       Présenté par :
 Gabriel GOGUILLOT Inspecteur général de l’administration  Franck SUDON Contrôleur général des armées  Jean-Pierre BATTESTI Inspecteur de l’administration      
– SEPTEMBRE 2006 –
 
  
 
TABLEAU RECAPITULATIF DES PRINCIPAUX CONSTATS ET OBSERVATIONS DE LA MISSION
L’EXÉCUTION DE LA LOPSI AU 31 DÉCEMBRE 2004 (rappel) Pour la police nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 ont permis POLICE de respecter les dispositions de la LOPSI. Toutefois, les dépenses concernant la NATIONALE modernisation des services et du traitement de l'information ainsi que l’équipement et la protection individuelle des personnels étaient inférieures à l’objectif fixé en début de programme. Pour la gendarmerie nationale, les crédits votés et exécutés en 2003 et 2004 n’ont GENDARMERIE pas permis de respecter les dispositions de la LOPSI. Le retard pris, notamment NATIONALE en matière d’investissement, nécessitait donc un effort particulier sur 2005 et 2006. LES CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2005 POLICE Les crédits votés en LFI 2005 prennent en compte de façon satisfaisante les NATIONALE mesures prévues par la LOPSI pour la police nationale. GENDARMERIE Pour la gendarmerie nationale, les crédits ouverts en LFI 2005 ne pouvaient pas NATIONALE permettre de rattraper le retard accumulé en 2003-2004 au titre de la LOPSI. L’EXÉCUTION DE LA LOPSI AU 31 DECEMBRE 2005 Les crédits de rémunérations consommés en 2005 (+1,39%) ont permis de créer 1 000 postes pour un montant de 49,5 M€ et donc de respecter l’échéancier initial. Ainsi, 3 900 postes ont été créés depuis 2003 et plus de 40% des crédits programmés ont été dépensés, ce qui, compte tenu des effets reports, permettra sans doute d’atteindre les objectifs fixés pour 2007 – ou du moins de s’en POLICE aCpopnrcoecrhnear.n t  le programme d NATIONALE mmés pour un oébjqeucitpife mdee n6t0, %pl. uLs a dreé plaa rtmitiooitni ép rdéevsi sciroéndnitesl le( 5é5t,a5bl%ie)  ont été conso en 2002 entre les différents postes de dépenses n’est plus respectée en raison de la priorité donnée à la lutte contre l’immigration irrégulière et de l’augmentation des dépenses obligatoires (titre III hors RCS) liées aux nouveaux recrutements et à la création de nouveaux services. En toute rigueur, ces dernières n’auraient pas dû être incluses dans l’enveloppe LOPSI. Les crédits exécutés en 2005 n’ont pas permis de rattraper le retard accumulé en GENDARMERIE 2003-2004 pour l’exécution de la LOPSI. S’agissant du programme NATIONALE d’équipement, 35,38% de l’objectif final à atteindre ont été consommés pour un objectif théorique de 60%.  
 
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LA LOPSI ET L’EVOLUTION DE LA NOMENCLATURE BUDGETAIRE
POLICE NATIONALE
GENDARMERIE NATIONALE
LA LOPSI Le passage d’une nomenclature à l’autre ne devrait pas rendre impossible le suivi de l’exécution de la LOPSI ; il le compliquera certainement. Il serait souhaitable de recourir, pour 2006 et 2007, aux opérations budgétaires individualisées (OBI) qui concernent tous les titres de la nomenclature LOLF. On peut du reste regretter que la LOPSI, pour les opérations entrant dans le titre V (au sens de l’ordonnance de 1959), n’ait pas imposé la création d’OBI spécifiques. Au total, 5 200 emplois devraient avoir été créés à la fin 2006, ce qui correspond à l’échéancier prévisionnel établi par les services. Sous réserve des modifications qui pourraient survenir en gestion, 79,34% des crédits du programme devraient être consommés fin 2006, soit quasiment l’objectif théorique (80%). On remarque cependant que si cet objectif est dépassé pour l’immobilier (100,79%), en raison, notamment, de la mobilisation de crédits LOPSI pour la construction de centres de rétention administrative et de la hausse des coûts, ainsi que pour le parc automobile (82,29%), il est loin d’être atteint pour la modernisation des services et du traitement de l’information (54,67%). A l’inverse, la part des dépenses de fonctionnement liées aux nouveaux recrutements et à la création de nouveaux services ne cesse de croître. L’enveloppe LOPSI sera consommée sur le titre III fin 2006. L’échéancier prévisionnel défini par les services devrait permettre de respecter, sous réserve de la création de 1 300 ETP supplémentaires en 2007, les objectifs de la LOPSI en matière de crédits de personnel. Globalement, en masse de dépenses, le programme d’équipement devrait être également réalisé. Toutefois, le plan de financement fixé par la LOPSI ne sera pas respecté pour les raisons susdites. Par rapport à l’échéancier initial de la gendarmerie nationale, il manque, en 2006, 300 emplois et 1 300 ETP. Le retard accumulé sur les années 2004 et 2005 ne pourra pas être rattrapé en 2006 et 2007. Durant cette dernière année, il faudrait en effet créer plus de 40% des ETP prévus initialement (soit 2 900) et réaliser plus de 50% des dépenses d’équipement programmées en 2002, soit 534,11 M€. Le budget 2008 devra donc tenir compte de ces retards accumulés pour que la gendarmerie parvienne à atteindre, au moins partiellement, les objectifs initiaux fixés par la loi.
 
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DEUXIEME PARTIE : EFFECTIFS RECRUTES AU TITRE DE LA LOPSI L’ÉVOLUTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES DE 2002 À 2005 La programmation des augmentations d’emplois par les services de police prévoyait une progression des effectifs de 3 900 sur trois ans (2 150 emplois dans les corps « actifs » et 1 750 pour les « administratifs »). Hors adjoints de sécurité, le total de 3 289 emplois créés de 2002 à 2005 permet de constater que NAPTOIOLINCAE LE llao cni blep rLenOdP SIe ne st cproèms pdteê trel east teidnitme iennu tcioonnss trudctieomnp lbouids gétqauiri e, rnéostualmtemnte nt dsei  l’externalisation (300) et les emplois créés hors Police au sens strict (66). Avec la prise en compte des adjoints de sécurité, la situation est moins favorable. En effet, une baisse de 1 654 emplois budgétaires est constatée sur la période. En construction budgétaire, le nombre de gendarmes adjoints volontaires (aspirants compris) est resté quasiment stable sur la période 2003-2005 (-123) à la différence de celui des adjoints de sécurité. En outre, 2005, première GENDARMERIE année dentrée en vigueur du plan dadaptation des grades aux responsabilités NATIONALE exercées (PAGRE), est marquée, conformément aux prévisions, par l’augmentation massive du nombre des officiers (+990) et la baisse de celui des sous-officiers (-404). Le personnel administratif, technique et scientifique reste quantitativement stable (+98). Les créations de postes sur les 3 années (+2 780) sont éloignées de la cible LOPSI (+3 800). L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS RÉELS DE 2003 À 2005 Entre décembre 2002 et décembre 2005, on relève un effectif supplémentaire réel de 2 704 agents, adjoints de sécurité non compris, et de 513 agents seulement si l’on prend en compte les adjoints de sécurité. Le décalage entre les créations d’emplois budgétaires (+ 3 289) et l’évolution réelle des emplois affectés à la police (+ 2 704) est lié aux délais de recrutement POLICE (certains des emplois créés en 2005 n’ont été juridiquement pourvus qu’au NATIONALE. début de l’année 2006). Le repyramidage des corps de fonctionnaires actifs s’est poursuivi avec la réforme des corps et carrières. Entre décembre 2004 et décembre 2005, 1 111 policiers du corps de maîtrise et d’application ont été recrutés. Parallèlement, le corps de conception et de direction ainsi que le corps de commandement et d’encadrement ont diminué respectivement de 29 et de 714 fonctionnaires. Les effectifs réels de la gendarmerie nationale (+ 3 549) sont proches de la cible LOPSI de 3 800, fixée par les services, la cible linéaire théorique étant de 4 200. En outre, le PAGRE a moins d’impact sur les sous-officiers de gendarmerie en GENDARMERIE effectifs réels qu’en effectifs budgétaires. Enfin, les effectifs sont réalisés à NATIONALE hauteur du tiers par éddeus itgeesn dà ar2 m1e9s 3a.djÉotiants voolnonnét aiqruees (GAV), sans lesquels les créations seraient r nt d l’effectif budgétaire des GAV est de 14 650 en LFI 2006, on peut en déduire que les créations de postes reposeront sur d’autres personnels pour l’exercice 2006.
 
 
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POLICE NATIONALE
GENDARMERIE NATIONALE
DÉFINIES PAR LA LOPSI Pour la police nationale, les trois premières années dapplication de LOPSI semblent avoir été, globalement, conformes aux orientations qui y étaient inscrites en termes de répartition des emplois supplémentaires créés. Mais ce constat ne vaut que si l’on fait abstraction des adjoints de sécurité. La baisse de ce type d’emploi, aujourd’hui enrayée, a sans doute pesé sur l’une des priorités du législateur, à savoir l’amélioration de la sécurité de proximité. Par ailleurs, le retard pris en 2003 et 2005 dans le redéploiement des personnels actifs qui occupent des emplois administratifs vers des fonctions plus adaptées à leur statut, a été résorbé en 2005. Les effectifs supplémentaires prévus par la LOPSI ne sont pas atteints. Il manque soit 1 100 emplois (selon l’objectif linéaire théorique de 4 200, fondé sur une progression constante), soit 800 emplois (selon l’objectif de 3 800 fixé par les services, avec une croissance plus forte en fin de période). Si les réalisations en termes d’effectifs réels (+ 3 549 sur la période 2003-2005) sont proches de la cible fixée, ce résultat n’aurait pas été atteint sans les recrutements massifs de gendarmes adjoints volontaires, dont la contribution est pour le moins différente de celle des militaires titulaires.
 
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LES MOYENS IMMOBILIERS Les mises en chantier ont atteint 98 800 m² en 2005, soit quasiment l’objectif fixé par la LOPSI pour la fin de la période (100 000 m²). En 2005, la part essentielle des bâtiments livrés était constituée de réhabilitations, représentant, avec 42 470 m², plus du double des constructions neuves. POLICE Les crédits exécutés ont permis d’atteindre, en 2005, un total de NATIONALE  «2 7m6,o4d5e rniMs atio, n isomitm opbliulisè red e»  d7e0 la%  podlei cel noabtijoecntailf e. fixé en 2002 pour la Les prévisions de mise en chantier en 2006 ne permettront pas d'atteindre les objectifs LOPSI (100 000 m² annuel). Puisque les crédits LOPSI au titre de l’immobilier police seront quasiment consommés fin 2006, il faut conclure à une sous-estimation des crédits pour ce poste afin d’atteindre l’objectif des 100 000 m² mis en chantier par an. En ce qui concerne les constructions neuves, fin 2005, 1 728 unités de logement avaient été livrées, soit 43 % de l’objectif à atteindre fin 2007. Par rapport à l’échéancier initial, on note un retard d’environ 600 UL. Si une partie de ce retard est compensée dès 2005 par le recours aux financements innovants, il devrait rester environ 1 000 UL à livrer en 2007 pour atteindre la cible LOPSI. S’agissant maintenant des crédits consacrés à la construction et au maintien aux normes des infrastructures, 115,12 M€ (CP) ont été exécutés entre 2003 et 2005 au titre de la LOPSI, soit 24,23% du montant initialement prévu pour GENDARMERIE 2007 et une cible théorique de 60%.  NATIONALE Fnianti o2n0al0e5 ,e slt at rèrsé aélilsoaitginoén e ddue s pprroégvrisaimonmse  iniitmiamleosb ielit erd esd eb elsao ingse nà dcaorumverriie r. Les objectifs initiaux fixés par la loi d’orientation ne seront pas atteints à la fin de la période. Parallèlement à cette baisse globale des investissements concernant les casernes domaniales, on assiste à une progression des crédits de location immobilière de la gendarmerie. Un projet d’externalisation de la gestion et de l’entretien de l’immobilier est en cours de montage pour optimiser l’emploi des ressources, y compris de celles affectés aux loyers, et dégager, à terme, environ 1 500 militaires (gendarmes et CSTAGN) des tâches de soutien. LE RECOURS AUX DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 3 DE LA LOI D’ORIENTATION A l’exception des opérations de type crédit-bail, la police nationale a recouru POLICE à l’ensemble des supports juridiques créés par l’article 3 de la LOPSI, en NATIONALE particulier par son alinéa 3 qui prévoit la délégation de la maîtrise d’ouvrage  aux collectivités locales. Plus de 56 000 m² ont été mis en chantier principalement en application de cet article. Jusqu’à présent, la gendarmerie nationale n’a eu recours qu’aux procédures GENDARMERIE de location avec option d’achat (très majoritairement) et à la délégation de NATIONALE maîtrise d’ouvrage aux collectivités locales, celles-ci concluant un bail emphytéotique avec un tiers. Les dispositions du 3e alinéa de l’article 3 de la LOPSI constituent pour certaines opérations un outil juridique utile, ce qui conduit la mission à CONCLUSION proposer de les pérenniser. Toutefois, à l'issue de la période LOPSI, les coûts de loyers liés à ce type de montage constitueront une charge importante pour chacune des deux forces.
 
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LES SYSTÈMES DE TRANSMISSION Le taux d’exécution des crédits en 2005 est de 52,56%. La part des crédits LOPSI a diminué en 2005 (22,6 M€) alors que les dépenses TAUX D’EXECUTION annuelles réalisées pour ACROPOL ont augmenté de façon régulière entre 2003 et 2005, où elles s’élèvent à 98,6 M€ dont 55 M pour le contrat de location avec option d’achat. Le déploiement d’ACROPOL devrait se terminer en février 2007, conformément aux prévisions revues par la DSIC. Les délais seront ACROPOL donc tenus. Il restera à assurer l’équipement des lieux souterrains et à renforcer la fiabilité du réseau sur le secteur de Paris. L’interopérabilité entre les deux réseaux de transmission de la police INTEROPERABILITE (ACROPOL) et de la gendarmerie (RUBIS) fonctionne POLICE/GENDARMERIE correctement. Toutefois, la mise en place dun réseau de transmission unique police/gendarmerie en 2015 / 2020 constitue un impératif. LES SYSTÈMES D’INFORMATION Sur 3 ans, la police et la gendarmerie nationales ont consacré ’ 5 M€ à l’ensemble de ce TAUX DEXECUTION rpersopgercatmivmeem esnoti t 7336,,7847 % Met  1e6t, 032%4, 0de lobjectif ultime 2007. Le retard par rapport à l’objectif théorique (60%) est donc important. La gendarmerie nationale a réalisé, dès 2003, la connexion de ses brigades à internet. Concernant la bureautique, 65 000 postes sont BUREAUTIQUE implantés actuellement t pdoaunrs  leLsi nuunxi téest.  Eutni li2s0e0 4d, élsao rgmenaidsa r«m eorpiee na- abandonné Microsof office ». Cette mutation du parc devrait permettre la réalisation à terme d’une économie substantielle. Le projet de modernisation des centres d’information et de nt a commencé à être mis en œuvre pour la police DINFOCREMNATTRIOESN  ETDE cnoatmiomnaalned eamveec léquipement de plusieurs sites pilotes. Pour la  gendarmerie nationale, le projet dit COG-RENS qui remplacera le COMMUNICATION système ARAMIS, actuellement obsolète, fait lobjet dun marché public dont la notification est prévue pour novembre 2006. LA MISE À NIVEAU DU PARC AUTOMOBILE Sur le titre V, 7 M € ont été consommés en 2005. Au total, 41,89 M € ont été consommés pour renforcer et améliorer le parc automobile (22,7 M € sur le titre III et 19,2 M € sur le titre V). Par ailleurs, une enveloppe de crédits hors LOPSI de 42 M€ a été POLICE NATIONALE déconcentrée le 1er janvier 2003 dans les budgets des services. La  police nationale considère que la conjugaison de cet effort de mise à niveau et de sanctuarisation des crédits a permis de faire face aux besoins de la période 2003-2005. Sur la période 2002-2005, les taux de disponibilité des véhicules se sont améliorés et se situent à moins de 2 %. Au cours des trois premières années de la LOPSI, 44 % des véhicules prévus (677 sur 1 524) ont été acquis et, pour partie, sur des crédits de paiement LPM. GENDARMERIE LLePs Mc)rédei tsm coonntesnot màm  é3s2 ,p2o2u r Mla ceqnu is2i0ti0o5n.  dSeu rv étrhoiicsu laens s,( huonr st octraéld idtse  NATIONALE 46,02  Ms a été dépensé pour un taux de réalisation de 23,01%. L’acquisition des 118 véhicules blindés de maintien de l’ordre destinés à remplacer les véhicules blindés à roues de la gendarmerie a été retardée.
 
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L’ÉQUIPEMENT ET LA PROTECTION INDIVIDUELLE DES PERSONNES Le total des crédits LOPSI consacrés à l’armement et à la protection des agents se monte à 128,85 M€, soit un taux de réalisation de 46,85 %. Il semble que tous les crédits LOPSI prévus en 2002 sur la période (275 M€) ne seront pas dépensés, en partie parce que des économies POLICE NATIONALE ont été réalisées grâce à la mutualisation de certains marchés (avec le gendarmerie nationale et les douanes) et parce que l’essentiel des besoins apparaît couvert grâce à la mobilisation de crédits hors LOPSI. C’est ainsi que les gilets pare-balles, représentant une part très importante des dépenses programmées, ont d’ores et déjà été acquis. En revanche, il reste à acquérir des tenues et à renforcer l’armement, notamment non létal. GENDARMERIE Les dépenses réalisées sur les trois premières années se montent à NATIONALE 100,6 M€, soit un taux de réalisation de 50 %,.
 
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