La mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives

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Texte d'origine parlementaire, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été promulguée le 1er août 2001, avec l'objectif de définir un nouveau cadre budgétaire et comptable et de structurer la présentation des dépenses en regard des politiques publiques traduites en missions et programmes. La LOLF s'est appliquée pour la première fois au budget de l'Etat de l'année 2006. Le présent rapport public thématique constitue un premier bilan d'ensemble de la mise en oeuvre de ce texte au regard de ses ambitions initiales et des événements qui ont marqué la gestion publique au cours des dix dernières années.

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Publié le 01 novembre 2011
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Langue Français
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SOMMAIRE  DELIBERE.....................................................................................7  INTRODUCTION............................................................................9  CHAPITRE I - UN BUDGET PAR POLITIQUES PUBLIQUES PORTEUR DE LA REFORME DE L’ÉTAT....................................19  I - Des progrès, encore partiels, pour définir les contours des politiques publiques...................................................................................................... 19 A - La recherche d’un cadre plus pertinent pour l’action publique .......... 19 B - Un consensus pour traduire les politiques publiques en missions et programmes qui n’est pas réuni ............................................................... 25 C - Des conséquences à tirer de politiques publiques aujourd’hui partagées .................................................................................................................. 33 II - Une prise en compte insuffisante des politiques publiques dans les choix d’organisation.................................................................................... 44 A - La coïncidence entre les ministères et les missions ........................... 44 B - Une évolution limitée des structures administratives ......................... 51 C - Des choix budgétaires inadaptés ........................................................ 54 III - Des choix à affiner pour l’administration territoriale de l’Etat..... 58 A - La prise en compte de la réalité des territoires ................................... 59  B - La fragmentation des structures de gestion déconcentrées................. 64 C La réforme en cours de l’administration territoriale........................... 66 - CHAPITRE II - L’AFFIRMATION DE NOUVELLES RESPONSABILITES.....................................................................73  I - Des gestionnaires qui tardent à s’affirmer.......................................... 74 A - Des responsabilités à préciser, des gestionnaires à conforter............. 74 B - Une gouvernance de l’Etat qui doit s’adapter à l’autonomie des opérateurs ................................................................................................. 83 C - Le besoin d’une animation interministérielle des gestionnaires ......... 90 II - Des marges de manœuvre inexploitées............................................... 94 A - Des outils de pilotage et de gestion à mieux utiliser .......................... 95 B - Une liberté de gestion aujourd’hui introuvable, des marges de manœuvre à recréer ................................................................................ 112 C - L’enjeu du renouvellement de la gestion des ressources humaines.. 121
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III - Le redressement des finances publiques à conduire plus résolument .................................................................................................................... 125 A - Une difficulté chronique à respecter certains périmètres de la dépense ................................................................................................................ 125 B - Le pilotage des finances publiques à mieux assurer......................... 135 C - Pour une appréhension globale des enjeux : un compte général des administrations publiques....................................................................... 147  CHAPITRE III - LE PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE DE L’ACTION DE L’ETAT...............................................................151  I - Des objectifs à mieux hiérarchiser, un suivi de la performance à rendre plus opérationnel .......................................................................... 152 A - Une vision ambitieuse de la performance ........................................ 152 B - Des objectifs et indicateurs peu adaptés à un débat stratégique devant le Parlement............................................................................................ 156 C - Des indicateurs opérationnels à définir en fonction des besoins concrets des gestionnaires ...................................................................... 166 II - Une prise en compte des résultats à renforcer au sein de l’administration......................................................................................... 175 A - L’examen des résultats pour la construction du budget ................... 175  B - La relation entre la rémunération « au résultat » et la performance des administrations ....................................................................................... 177 III - Des incertitudes à lever sur la qualité du service rendu au citoyen .................................................................................................................... 183 A - La difficulté à porter une appréciation sur l’évolution de la performance de l’Etat ............................................................................. 183 B - La nécessité d’intégrer les attentes du public ................................... 185 C - Le lien entre la performance et l’évaluation des politiques publiques ................................................................................................................ 188  CONCLUSION GENERALE.........................................................195 RAPPEL DES PRINCIPALES ORIENTATIONS……………………...201 REPONSE DU PREMIER MINISTRE.……… …………………….…...203 ANNEXE.....................................................................................211   
 
 
  
Les rapports publics de la Cour des comptes
  
- élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques.
Le présent rapport est un rapport public thématique.
Les rapports publics de la Cour s’appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d’éclairages larges et variés.
Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
Lindépendance des juridictions financières et institutionnelle statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradictionimplique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
Lacollégialité intervient pour conclure les principales éta procédures de contrôle et de publication.
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Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
  
 
 
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Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financières :www.ccomptes.fr Ils sont diffusés par .La documentation Française.
 
 
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport sur « La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives ». Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable au Premier ministre, et de la réponse qu’il a adressée en retour à la Cour. Cette réponse est publiée à la suite du rapport.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, premier président, MM. Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, présidents de chambre, M. Bertrand, président de chambre, rapporteur général, MM. Pichon, Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. de Mourgues, Mayaud, Richard, Devaux, Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Beysson, Briet, Cazanave, Mmes Bellon, Lévy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Brun-Buisson, Cazala, Lafaure, Frangialli, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, M. Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, M. Bernicot, Mmes Lamarque, Ratte, Ulmann, MM. Barbé, Vermeulen, Mmes Darragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Lefebvre, Couty, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Petel, Valdiguié, Martin (Christian), Hayez, Mmes Trupin, Froment-Védrine, MM. Ravier, Doyelle, Mme Dos Reis, M. de Gaulle, Mme Saliou (Monique), MM. Uguen, Le Roy, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Le Méné, Baccou, Sépulchre, Arnauld d’Andilly, Guéroult, Mme Vergnet, MM. Hernu, Viola, Mme Démier, M. Clément, Mme Cordier, M. Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Migus, Rousselot, Mme Esparre, M. Delaporte, Mme Dardayrol, MM. Guillot, Duwoye, Aulin, Mme Fontaine, conseillers maîtres, MM. Schott, Cazenave, Klinger, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, Schmitt, Jouanneau, conseillers maîtres en service extraordinaire. 
Etaient également présents : - M. Bénard, procureur général, qui a présenté ses observations, et M. Feller, avocat général, qui l’assistait ; - M. Alventosa, conseiller maître, rapporteur, assisté de Mme Suc, auditrice, et de M. Desrousseaux, rapporteur extérieur.  
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 *** M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.  Fait à la Cour, le 20 octobre 2011.  Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé par une formation interchambres de la Cour des comptes présidée par M. Pichon, président de chambre maintenu, et composée de M. Rémond, M. Durrleman, Mme Levy-Rosenwald, M. Lebuy, Mme Ulmann, MM. Hayez, Rousselot, conseillers maîtres, le rapporteur général ayant été MM. Levy, puis Alventosa, conseillers maîtres, et les rapporteurs, Mme Suc, auditrice, M. Desrousseaux, rapporteur extérieur. Il a été délibéré le 31 août 2011 par cette formation interchambres. Il a ensuite été examiné et approuvé, le 6 septembre 2011, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, premier président, Bénard, procureur général, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy, présidents de chambre.
 
Introduction
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) détermine, conformément à l’article 34 de la Constitution, les règles relatives au budget et aux comptes de l’Etat, à leur présentation, à leur vote, à leur exécution et à leur contrôle. Promulguée le 1eraoût 2001, elle s’est appliquée pour la première fois au budget de l’Etat de l’exercice 2006. Elle a abrogé l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui avait fait l’objet auparavant de 35 tentatives infructueuses de modification. La Cour vérifie le respect de ce nouveau cadre budgétaire et comptable, notamment, par ses travaux de certification et son rapport sur les résultats de la gestion de l’Etat. Dans le présent rapport public thématique, elle a décidé de procéder à un premier bilan d’ensemble de la mise en œuvre de ce texte au regard de ses ambitions initiales et des évènements qui ont marqué ces dix dernières années. La LOLF, une «réforme de l’Etat par le budget»   La LOLF a été conçue à un moment où le Parlement ressentait des obstacles à ses prérogatives de contrôle et des limites dans la transparence de la gestion de l’Etat. D’origine parlementaire, ce texte a donc souligné la nécessité d’introduire par rapport à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 des dispositions visant à «contribuer à la réforme de l’Etat et affirmer le rôle du Parlement en matière budgétaire», ces aspects apparaissant intrinsèquement liés. La LOLF n’est en elle-même porteuse d’aucune politique budgétaire particulière, et n’est pas plus conçue pour une politique budgétaire expansionniste que pour une politique budgétaire restrictive. Mais l’ambition des auteurs de la LOLF aura été de faire des lois de finances, lors de leur élaboration, de leur exécution, de leurs contrôles un vecteur puissant de la réforme de l’Etat. Lorsqu’il était Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin avait ainsi résumé la démarche qui en est issue : «la France a décidé de faire la réforme de l’Etat par le budget».
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Les objectifs du législateur organique Votée de façon consensuelle, sous une «conjonction astrale favorable»1, la LOLF traduit une ambition de modernisation qui était partagée par de nombreux acteurs depuis de longues années. Sans revenir à l’échec de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) des années 1970, et aux enseignements susceptibles d’en être tirés, ses dispositions tirent les conséquences en droit budgétaire de rapports successifs sur la réforme de l’Etat invitant à s’interroger sur le périmètre et l’efficacité des politiques publiques2. La loi organique est par ailleurs indissociable des réformes intervenues dans la plupart des autres pays de l’OCDE, autour d’une doctrine commune, « la nouvelle gestion publique », et du partage de « bonnes pratiques ». Par rapport aux enjeux majeurs de réforme de l’Etat et de renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement, la LOLF présente dans son contenu trois objectifs principaux : - définir les politiques financées par l’argent public, leur stratégie et leurs contours, et inciter les pouvoirs publics à adopter un schéma plus pertinent d’organisation et de pilotage des administrations ; - affirmer la responsabilité, à tous les niveaux, des décideurs publics, mieux éclairés dans leurs choix, en élargissant leurs marges de manœuvre et en les dotant de nouveaux outils de gestion ; - améliorer les résultats de la gestion publique, en termes d’efficience, d’efficacité et de qualité de service rendu au citoyen, grâce à la formulation d’objectifs, présentés au Parlement, et à l’introduction d’indicateurs de performance permettant de mesurer les résultats. L’atteinte de ces objectifs devait s’accompagner du renforcement des pouvoirs budgétaires du Parlement lui permettant notamment de mieux exercer, avec le concours de la Cour des comptes, ses pouvoirs de contrôle et d’évaluation. C’est en fonction de ces objectifs ambitieux que la Cour s’est attachée à examiner la mise en œuvre et les premiers enseignements de la réforme représentée par la LOLF, mais avec toute la prudence nécessaire,
                                                 1Formule de M. Pierre Joxe, ancien Premier président de la Cour des comptes. Revue française des finances publiques. Novembre 2001. 2 Cf. notamment le rapport sur «l’Etat en France. Servir une nation ouverte sur le monde». Mai 1994.
INTRODUCTION 
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compte tenu du faible nombre d’années écoulées depuis son entrée en vigueur, et au regard de son caractère novateur. Les conditions d’atteinte des objectifs de la LOLF La réalisation des objectifs de la LOLF, matérialisés dans un petit nombre de dispositions juridiques, reposait : - d’une part, sur la mobilisation des acteurs qui devaient bénéficier du « choc culturel de la LOLF », autour d’une relation nouvelle au sein de l’administration entre les gestionnaires publics, mais aussi entre le Parlement et les gestionnaires publics, la Cour engageant quant à elle une coopération approfondie avec les deux assemblées, notamment leur commission des finances ; - d’autre part, sur la mise en place d’outils de gestion issus pour une large part du monde de l’entreprise : la comptabilité générale, l’analyse des coûts, le dialogue de gestion ainsi que la logique de résultats et de performance.
Les nouveaux concepts de la LOLF
La présentation du budget
Le budget de l’Etat est organisé en missions et en programmes.
Unemission, interministérielle ou ministérielle, comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie.
Unprogramme les crédits destinés à mettre en œuvre une regroupe action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère.
Uneactionest une composante d’un programme identifiant la destination de la dépense (des éléments de politique par exemple).
Les crédits sontjustifiés au premier euro(JPE) et ainsi votés par le Parlement, alors que sous le régime de l’ordonnance du 2 janvier 1959 les « services votés » étaient examinés en un seul bloc, la discussion budgétaire se concentrant sur les mesures nouvelles, représentant seulement 5 % des crédits. Les emplois sont exprimés enéquivalents temps plein travaillé (ETPT) et votés dans le cadre d’un plafond par ministère.
Les politiques publiques
Aux termes de la LOLF, unepolitique publique se définir comme un peut ensemble d’objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général auquel sont affectés des crédits, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation.