Rapport public annuel de la Cour des comptes - 2011

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Le rapport annuel de la Cour des comptes est composé de deux tomes. Le premier tome présente les observations des juridictions financières. Il s'attache à analyser la mise en oeuvre des politiques publiques dans un environnement fortement contraint par la situation d'ensemble des finances publiques. Le choix s'est porté sur les politiques qui, dans le contexte de difficultés auxquelles la France doit faire face, revêtent, pour la Cour, une importance particulière : domaine social (système d'indemnisation du chômage, campagne de lutte contre la grippe A(H1N1), interventions économiques (soutien public aux entreprises exportatrices) et enseignement supérieur et recherche. Leur examen est complété par la prise en compte de la dimension territoriale, à travers des analyses consacrées à l'outre-mer. Enfin, une place substantielle est réservée aux problématiques de gestion : gestion déléguée, gestion des ressources humaines, gestion immobilière. Le deuxième tome revient sur les suites données aux observations des juridictions financières. Il rend compte, d'une nouvelle façon, des progrès des juridictions financières dans le suivi des effets de leurs observations et recommandations. Désormais, l'échantillon des constats présentés est réparti selon une échelle à trois degrés : le premier constitué des cas où, depuis l'intervention de la Cour ou des chambres régionales et territoriales, les progrès observés sont avérés et substantiels ; un deuxième, intermédiaire, où de réelles améliorations ont été engagées, mais la réalité et l'ampleur du changement restent à confirmer ; un troisième degré, formé des cas où, à l'inverse, la situation n'a pas ou peu évolué, voire s'est détériorée.

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Publié le 01 février 2011
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RAPPORT PUBLIC
ANNUEL 2011


Tome 1

Observations des
juridictions financières













Les juridictions financières, ce sont :

- la Cour des comptes ;

- 27 chambres régionales des comptes : une dans chacune des
22 régions métropolitaines et une pour chacun des cinq départements
d’outre-mer (en incluant Mayotte, qui deviendra le cinquième
département d’outre-mer en mars 2011) ;

- 5 chambres territoriales des comptes : celles de Nouvelle-
Calédonie et de Polynésie française et trois autres (Saint-Barthélemy,
Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupées avec une
chambre régionale des comptes (2) ;

- la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF).


(1) Les cinq chambres régionales des comptes d’outre-mer sont regroupées sur
deux sites : Saint-Denis de la Réunion pour les deux départements de l’océan Indien
(Mayotte et La Réunion) et Pointe-à-Pitre, en Guadeloupe, pour les trois départements
d’Amérique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique). Dans les deux cas, les
chambres régionales des comptes regroupées ont le même président, les mêmes
magistrats et le même siège.
(2) Les chambres territoriales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sont regroupées
avec les chambres régionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la
Martinique ; celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupée avec la chambre
régionale des comptes d’Ile-de-France. Les chambres regroupées ont le même
président, les mêmes magistrats et le même siège.
Les Iles Wallis et Futuna ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises
(TAAF) relèvent de la compétence de la Cour des comptes.


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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 III
Réponses

V Avant-propos ..............................................................................................
XV Délibéré…………………………………………………………………….
Introduction……………………………………………………………….. XXI
1 Première partie – Finances publiques………………………………
Introduction……………………………………………………………….. 3
5 Chapitre I – La situation d’ensemble …………………………………
7 34 - La trajectoire 2010-2013………………………………………………
39 Chapitre II – Les dépenses fiscales………………………………………
64 41 - Les dépenses fiscales : un enjeu budgétaire majeur…………………
- Quelques dépenses fiscales consacrées au développement 69 79
des entreprises et de l’emploi………………………………………….
- La prime pour l’emploi : une dépense fiscale aux objectifs 85 110
de plus en plus confus…………………………………………………..
119 Chapitre III – Le Fonds de réserve des retraites………………………
- Le Fonds de réserve des retraites : une ambition abandonnée, une 121 138
réorientation risquée………..…………………………………………
153 Deuxième partie – Politiques publiques…...……………….……
Chapitre I – L’emploi et la santé……………………………………… 155
- Le système français d’indemnisation du chômage partiel : un outil 176 157
insuffisamment utilisé……………………………………………………
- La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et 181 212
enseignements…………………………………………………………
221 241 - Le système de santé en Polynésie française et son financement………
249 Chapitre II – Les exportations et l’énergie……………………………
251 275 - Le soutien public aux entreprises exportatrices………………………
- La compensation des charges du service public de l’électricité…… 279 295

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IV COUR DES COMPTES

Réponses

303 Chapitre III – L’enseignement supérieur et la recherche……………
- Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) : un 305 327
second souffle nécessaire………………………………………………
- L’agence nationale de la recherche : premiers constats et 335 364
perspectives…………………………………………………………….
379 Chapitre IV – Les politiques de l’Etat dans les départements
d’outre-mer ………………………………………………………………
- Les flux migratoires irréguliers en Guyane, à Mayotte et à Saint- 381 396
Martin…………………………………………………………………
- La gestion des risques naturels dans les départements d’outre-mer… 405 427
- La politique de soutien à l’agriculture des départements d’outre-mer 443 460
485 Troisième Partie – Gestion publique……………………………...
487 Chapitre I – Les modes de gestion déléguée……………………………
- Un premier bilan des externalisations au ministère de la défense…… 489 510
- La gestion du domaine skiable en Rhône-Alpes……………………… 532 515
- La continuité territoriale avec la Corse …………………………….… 565 551
Chapitre II – La gestion des ressources humaines…………………….. 583
- Les ouvriers d’Etat du ministère chargé de l’équipement et de 585 598
l’aviation civile…..……………………………………………………
- Le quart de place des militaires…………………………………….. 611 623
- Les particularités des rémunérations des réservistes militaires……… 627 631
Chapitre III – La gestion immobilière………………………………… 633
- La SOVAFIM : un intervenant sans utilité réelle………………….… 643 635
- Le nouveau siège de l’Office Paris Habitat………………………… 651 658
663 Chapitre IV – La gestion d’actions ministérielles……………………
- Les exonérations des indemnités versées aux arbitres et juges 674 665
sportifs : un instrument inadapté………………………………………
- Le musée national du sport : un projet mal suivi…………………… 692 681
697 Annexes……………………………………………………………………

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Avant-propos


Dans son rapport public annuel, la Cour appelle l’attention, tout à
la fois des pouvoirs publics et de l’opinion publique, sur certaines
conclusions que la Cour et les chambres régionales et territoriales des
comptes ont tirées de leurs travaux de l’année écoulée.
Ces travaux ont déjà donné lieu, tout au long de 2010, à de
nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de
la Cour et des juridictions financières (www.ccomptes.fr).
1Pour la Cour , ce furent, notamment, six rapports publics
thématiques, deux rapports sur des organismes faisant appel à la
générosité publique et les six publications, à périodicité annuelle, sur la
situation et les perspectives des finances publiques, sur l’exécution du
budget de l’Etat, sur les mouvements de crédits opérés par voie
administrative au sein du budget de l’Etat, sur la certification des comptes
de l’Etat, sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale
et sur la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale.
S’y ajoutent les seize rapports réalisés, en 2010, pour le Parlement, sur
des sujets spécifiques demandés par les commissions des finances (12) et
les commissions des affaires sociales (4), dont onze ont été déjà rendus
er
publics à la date du 1 février 2011.
Pour les chambres régionales et territoriales des comptes, tous
2leurs rapports d’observations définitives sont mis en ligne à l’issue de
leurs contrôles sur les collectivités territoriales et les autres organismes
locaux.
Dans cet ensemble de communications publiques, le rapport public
annuel de la Cour est le plus connu, celui dont l’audience auprès du
public est la plus grande.
Ce n’est pas un rapport d’activité. Il n’a pas pour but de rendre
compte de l’ensemble des contrôles ou des enquêtes effectués par la
Cour, au titre de ses compétences propres (juger les comptes des
comptables ; certifier les comptes de l’Etat et du régime général de la
sécurité sociale ; contrôler les gestions ; évaluer les politiques publiques)
et par les chambres régionales et territoriales des comptes, au titre des

1 La liste de ces rapports figure en page VII.
2 Ces rapports sont mis en ligne, sur le site Internet des juridictions financières,
immédiatement après avoir été communiqués à la collectivité ou l’organisme contrôlé
et avoir été soumis à son assemblée délibérante lors de la première réunion suivant la
réception du rapport.
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VI COUR DES COMPTES
leurs (contrôle budgétaire, jugement comptes et examen de la gestion des
collectivités territoriales et autres organismes locaux).
Il est destiné, à partir de sujets, de nature variée, sélectionnés en
fonction des priorités des stratégies de contrôle, à présenter un large
éventail d’observations, significatives des enjeux actuellement les plus
essentiels pour l’action publique, dans les domaines des finances
publiques, de la gestion publique et au-delà de l’efficacité des services
publics.
Ce rapport public annuel de la Cour est le fruit d’une vision et
d’approches communes aux juridictions financières, ainsi que de la
coordination de leurs travaux. Si un fascicule annexe, mais distinct, est
consacré à la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), le
rapport lui-même couvre des observations et recommandations émanant à
la fois, pour leurs champs de compétences respectifs, de la Cour et des
chambres régionales et territoriales des comptes (de l’une ou de plusieurs
d’entre elles), mais aussi de contrôles réalisés conjointement par la Cour
et les chambres.
La présente édition 2011 du rapport public annuel comporte,
comme les précédentes, un premier tome où ces observations sont
présentées et un second tome consacré aux suites données aux
observations formulées antérieurement.
Elle privilégie deux angles de vue : les résultats des politiques
publiques, d’une part, les effets des interventions de la Cour et des
chambres régionales et territoriales des comptes, d’autre part.
L’examen des politiques publiques est pratiqué de longue date par
la Cour, dont la mission consiste à « s’assurer du bon emploi » des
3deniers publics , en même temps qu’à contrôler la régularité et la qualité
de la gestion des collectivités, organismes ou services publics. Pour
autant, la mesure et l’appréciation des résultats des politiques publiques –
4autrement dit, de leur efficience et de leur efficacité - répondent à un
besoin aujourd’hui grandissant, et elles constituent une part en fort
développement des activités de la Cour. Le difficile contexte économique
actuel justifiait d’autant plus de leur accorder, dans le tome 1, une place
prépondérante.
Les effets des interventions de la Cour et des chambres
régionales et territoriales des comptes font l’objet, depuis 2006, d’un
tome spécifique du rapport (le tome 2). En l’étoffant et en renouvelant sa

3 Article L. 111-3 du code des juridictions financières.
4 Efficience : rapport entre les résultats obtenus et les moyens mis en œuvre pour les
atteindre ; efficacité : rapport entre les résultats obtenus et les objectifs visés.

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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 VII

présentation, la Cour a souhaité mieux illustrer les efforts déployés par les
juridictions financières pour assurer le suivi de leurs contrôles.
En effet, si leur tâche première est de dresser des constats et de les
assortir d’appréciations, avec une objectivité garantie par la collégialité
des délibérations et des procédures systématiquement contradictoires,
leurs productions ne sauraient se réduire à formuler des observations
critiques. Il leur revient tout autant, d’une part, de faire des
recommandations, en proposant des solutions concrètes et opérationnelles
5aux problèmes mis en évidence , et, d’autre part, de suivre, au fil du
temps, les effets réels des observations et recommandations déjà
présentées.
Il s’agit d’être à la fois constructif dans la critique, tenace dans le
suivi des effets des interventions et systématique dans l’information du
public.
Le défi, en la matière, est à la mesure des attentes de l’opinion
publique, que l’on sait particulièrement soucieuse de l’efficacité des
contrôles. La Cour entend d’autant plus le relever que sa mission
d’information des citoyens est désormais inscrite dans la Constitution
(article 47-2), à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Le présent rapport a été conçu pour y contribuer de mieux en
mieux.

5 Le code des juridictions financières, dans sa partie législative, comporte plusieurs
dispositions explicites sur les obligations de la Cour en matière de recommandations :
ses « communications aux ministres et aux autorités administratives compétentes »
ont pour objet, non seulement ses « observations », mais aussi « les suggestions
d’amélioration ou de réforme portant sur la gestion des services, organismes et
entreprises » contrôlés (article L. 135-1) ; dans ses rapports publics, annuels et
thématiques, elle n’ « expose » pas seulement « ses observations », mais aussi
« dégage les enseignements qui peuvent en être tirés » (article L. 136-1).

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VIII COUR DES COMPTES
Rapports 2010 de la Cour des comptes
rendus publics
(www.ccomptes.fr)


Le rapport public annuel 2010 (février 2010)


6
6 rapports publics thématiques

- L’éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves
(mai 2010) ;
- Les concours publics aux établissements de crédit : bilan et
enseignements (mai 2010) ;
- La Poste : un service public face à un défi sans précédent (juillet 2010) ;
- Le service public pénitentiaire : prévenir la récidive, gérer la vie
carcérale (juillet 2010) ;
- Médecins et hôpitaux des armées (octobre 2010) ;
- Les transports régionaux en Ile-de-France (novembre 2010).

7
2 rapports sur des organismes faisant appel à la générosité publique

- La Fondation Hôpitaux de Paris-Hôpitaux de France (février 2010) ;
- La Fondation pour l’enfance (avril 2010).


6 Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions financières (articles
L. 136-1 et L. 136-2), comprennent le rapport public annuel et les rapports publics
thématiques. Ils traitent à la fois des travaux de la Cour et des chambres régionales et
territoriales des comptes.
7 Les contrôles sur ces organismes peuvent faire l’objet de publications spécifiques,
comme ce fut le cas en 2010, ou intégrées à un rapport public (article R. 136-2 du
code des juridictions financières).

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RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 IX

6 publications présentées, chaque année, par la Cour à l’appui des
projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité
8
sociale

- La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2010) ;
- Les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour 2009 (mai 2010) ;
- La certification des comptes 2009 de l’Etat (mai 2010) ;
- Les mouvements de crédits opérés par voie administrative à ratifier par
la loi de finances rectificative pour 2010 (novembre 2010).
- L’application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009
(septembre 2010) ;
- La certification des comptes 2009 du régime général de la sécurité
sociale (juin 2010) ;

er916 rapports, dont 11 publiés au 1 février 2011, réalisés pour le
10Parlement , au titre de l’assistance que lui apporte la Cour des
comptes pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et de
l’application des lois de financement de la sécurité sociale, sur des
sujets spécifiques demandés par les commissions des finances (12) et
les commissions des affaires sociales (4) :

Pour les commissions des finances :

- Le coût du passeport biométrique (commission des finances du Sénat -
juin 2010) ;
- La mise en œuvre du plan de relance de l’économie française
(commission des finances de l’Assemblée nationale - juillet 2010) ;

8 Ces 6 publications périodiques sont prévues par les lois organiques relatives aux lois
de finances (articles 58-3°, 58-4°, 58-5° et 58-6°) et aux lois de financement de la
sécurité sociale (articles LO. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financières).
9 Les 5 autres rapports sont actuellement en cours d’examen par les commissions qui
les ont demandés, de sorte que leur publication n’est pas encore intervenue.
10 Ces rapports sont réalisés en application des lois organiques relatives aux lois de
finances (articles 58-2°) et aux lois de financement de la sécurité sociale (article LO.
132-3-1 du code des juridictions financières) ; ils sont mis en ligne sur le site Internet
de la Cour des comptes après leur publication, selon le cas, par l’Assemblée nationale
ou le Sénat.


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X COUR DES COMPTES
- Les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans
l’économie mixte locale (commission des finances du Sénat - septembre
2010);
- Les interventions de l’Etat dans l’économie par des moyens extra-
budgétaires (commission des finances de l’Assemblée nationale -
septembre 2010);
- Le Centre français pour l’accueil et les échanges internationaux
(EGIDE) (commission des finances du Sénat - septembre 2010) ;
- Les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de
l’Etat (commission des finances de l’Assemblée nationale - septembre
2010) ;
- Le Centre des monuments nationaux (CMN) (commission des finances
du Sénat - octobre 2010) ;
- L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME) (commission des finances du Sénat - octobre 2010) ;
- Le coût et les bénéfices de l’externalisation au sein du ministère de la
défense (commission des finances de l’Assemblée nationale - octobre
2010) ;
- La soutenabilité de la dette de la RATP (commission des finances de
l’Assemblée nationale - octobre 2010) ;
- La place et le rôle de l’Agence française de développement (AFD) dans
l’aide publique au développement (commission des finances de
l’Assemblée nationale - octobre 2010) ;
- La taxe sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes (commission
des finances de l’Assemblée nationale - décembre 2010).

Pour les commissions des affaires sociales :

- L’évolution de la charge de financement de l’allocation aux adultes
11handicapés (commission des finances de l’Assemblée nationale -
octobre 2010) ;
- La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires
du régime général de la sécurité sociale (commission des affaires sociales
de l’Assemblée nationale - avril 2010);

11 Ce rapport a été demandé conjointement par les commissions des finances et des
affaires sociales de l’Assemblée nationale.

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