Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2006

Cour Des Comptes

Description

La LOLF (Loi organique relative aux lois de finances), pleinement entrée en vigueur le 1er janvier 2006, prévoit que la Cour des comptes remet, à partir de 2007, trois documents au Parlement. Le présent document est le rapport, prévu par le 4° de l'article 58 de la LOLF, sur l'exécution des lois de finances de l'exercice antérieur. Il est « déposé conjointement » au projet de loi de règlement. Le deuxième, « annexé au projet de loi de règlement », est la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat, prévue par le 5° de l'article 58 de la LOLF (http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000373/index.shtml). Le troisième document, déposé en juin, est le rapport préliminaire au débat d'orientation budgétaire (Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/074000407/index.shtml) prévu par le 3° de l'article 58 de la LOLF, qui procède à une analyse d'ensemble des finances publiques (Etat, collectivités locales, sécurité sociale).

Sujets

• Budget de l'État
• Politique budgétaire
• Loi organique relative aux lois de finances
• Loi de finances
• Déficit budgétaire et déficit public
• Dette publique
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 mai 2007
• Nombre de lectures: 15
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• Langue: Français

Extrait

 

        RAPPORT SUR LES RÉSULTATS ET LA GESTION BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT POUR L’ANNÉE 2006 ____________                 

TABLE DES MATIÈRES

I

 Page Délibér酅……………………………………………………... V     Introduction………………………………………………… …1 Première partie – Analyse d’ensemble des résultats et de la gestion budgétaire……………………………….. 5 Chapitre I – Les résultats de l’exercice 2006……….……. 7 I - Le résultat budgétaire……………………………… 8 A - L’analyse du solde budgétaire……………………… 8 B - Les recettes de l’Etat………………………………… 14 C - Les dépenses de l’Etat………………………………… 22 D - Les conditions générales de l’exécution 2006…… … 31 II - Le résultat en trésorerie (tableau de financement)….. 40   A - Les ressources et les charges de trésorerie…………. 41 B - Le tableau de financement…………………………… 43 III - Le résultat en comptabilité générale……………… … 46 A - Du résultat budgétaire au résultat patrimonial……. 47 B - La formation du résultat patrimonial……………….. 47 C - Le tableau des flux de trésorerie…………………… 49 D - La démarche d’analyse financière………………… … 51 Chapitre II – Eléments d’analyse de l’exécution 2006…..  53 I - Les effectifs de l’Etat et les dépenses de personnel. 53 A - Le double plafond de l'autorisation………………… 54 B - Les emplois…………………………………………… … 56 II -  Les ………………retninsiontve…………………… 60 A - Un enjeu budgétaire majeur………………………… 61 B - Les écarts entre la prévision et l’exécution………… 62 C - Les problèmes liés au mode de gestion…………… … 63 III - Les concours de l’Etat aux collectivités territoriales…64 IV - Les relations Etat / Union européenne (UE)………… … 66   A - Les prélèvements au titre des ressources propres… 66 B - L'information sur les relations financières avec l'UE……………………………………………….. 67 Recommandations………………………………………………68

 

II

COUR DES COMPTES

    Deuxième partie – Analyse par mission et par

Page

pro ramme…………………………………………………. 71 Chapitre I – Principaux enseignements tirés de la première année de mise en œuvre de la démarche de erformance……………………………………………..… 73 I - La structuration des programmes……………… … 74 II Les responsables de programme………………… 76 - III - Les indicateurs de performances……………… … 77 IV - La mesure des coûts et des performances……….. 79   V - Les comparaisons internationales……………….. 82   Chapitre II – Analyses par mission et par pro ramme...… 85 I - Mission Action extérieure de l’Etat…………… … 86   Programme Français à l’étranger et étrangers en France………………………………………………………. 87 II Mission Administration générale et - territoriale de l’Etat……………………………… 90 III - Mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales………………………………… … 91 IV - Mission Aide publique au développement……… 93 V -  Mission Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation………………………………. 94 VI - Mission Conseil et contrôle de l’Etat…………… 96 VII - Mission Culture…………………………………. 97 VIII Mission Défense………………………………… 98 -    100rogramme Préparation et emplois des forces……… IX - Mission Développement et régulation économiques……………………………….......... 107 X - Mission Direction de l’action du Gouvernement.. 108 XI - Mission Ecologie et développement durable……. 109 XII - Mission Engagements financiers de l’Etat……… 111

 

 

XIII - Mission Enseignement scolaire…………………. 113  Programme Enseignement scolaire public du premier degr酅………………………………………… 114 XIV - Mission Gestion et contrôle des finances publiques……………………………………….... 119  Programme Gestion fiscale et financière de l’Etat et du secteur public local……………………….………  … 120 XV - Mission Justice………………………………… … 123   125Programme Justice judiciaire…………………..……… XVI -  Missions Médias et Avances à l’audiovisuel public…………………………… … 128 Mission Outre-mer……………………………… 130 Mission Politique des territoires………………… 132 Mission Provisions……………………………… 134 Mission Recherche et enseignement supérieur… 135 rogramme Vie étudiante………………………………… 138 Mission Régimes sociaux et de retraite………… 143 Mission Relations avec les collectivités territoriales………………………………………. 145 Programmes 119, 120 et 121……………………..……… 147 Mission Remboursements et dégrèvements…… … 152 rogramme 200…………………………………….…… … 154 rogramme 201…………………………………….…… … 155 Mission Sant酅…………………..………… … 156 rogramme santé publique et prévention……….…… … 157 rogramme Drogue et toxicomanie…………….………. 162 Mission Sécurit酅…………………………… 166 Mission Sécurité civile………………………… 167 Mission Sécurité sanitaire……………………… 168 Mission Solidarité et intégration………………… 169

XVII - XVIII - XIX - XX -   XXI - XXII -   XXIII -     XXIV -     XXV -   XXVI - XXVII -   XXVIII -

III

 

TABLE DES MATIÈRES

 

IV

   

COUR DES COMPTES

XXIX - Mission Sport, jeunesse et vie associative………. 171   Programme Sport..……………………………….………. 173 XXX -  Mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques………………………………. 177   Programme Stratégie économique et financière et réforme de l’Etat…..……………………………….…… …  179 XXXI - Mission Transports……………………………… 183   rogramme Météorologie………………………….…… 185 XXXII - Mission Travail et emploi……………………… 188  Programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques.…….……… 191 XXXIII - Mission Ville et logement……………………….. 195 Pr Déve   ogramme loppement et amélioration de l’offre de logement..………………….…………..……. 197 XXXIV - Mission Contrôle et exploitation aériens………... 201    202rogramme Navigation aérienne………………….…… Recommandations……………………………………………. 205    Conclusion énérale………………………………………207  

  Annexe prévue par le code des juridictions financières………….. 211 Les autres annexes………………………………………………… 215     Réponse du Ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique………………………………..….... 245  

Glossaire………………………………………………………..     

 

259

 

 

DÉLIBÉRÉ  

Délibéré

V

Le présent rapport de la Cour a été établi dans le cadre de la mission que lui confère l’article 47 de la Constitution aux termes duquel «la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances».

Conformément à l’article L.O. 132-1, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport.

Ces textes ont été arrêtés au vu des projets qui ont été communiqués au préalable aux administrations concernées, et après qu’il a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles ci. Étaient présents : M. Séguin, premier président, MM. Pichon, Picq, Sallois, Babusiaux, Mmes Bazy-Malaurie, Cornette, Ruellan, M. Hernandez, présidents de chambre, MM. Collinet, Gastinel, Delafosse, Cieutat, Cretin, Fragonard, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Chartier, Capdeboscq, de Mourgues, Malingre, Mayaud, Hespel, Houri, Devaux, Arnaud, Bayle, Bouquet, Adhémar, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Bertrand, Monier, Thérond, Mme Froment-Meurice, M. Pallot, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Ritz, Frèches, Mme Levy-Rosenwald, MM. Pannier, Moulin, Lebuy, Thelot, Lesouhaitier, Lefas, Lafaure, Morin, Mme Morell, MM. Braunstein, Brochier, Delin, Mme Saliou, M. Levy, Deconfin, Phéline, Tournier, Mmes Darragon, Colomé, Seyvet, MM. Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Mollard, Cossin, Ténier, Sabbe, Maistre, Martin (Christian), Valdiguié, Lair, Hayez, Mme Trupin, MM. Corbin, Ravier, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Uguen, Mme Carrère-Gée, M. Zerah, conseillers maîtres, MM. Audouin, Pascal, Gleizes, Lemasson, Bille, Zeller, d’Aboville, Limodin, Cadet, conseillers maîtres en service extraordinaire, M. Alventosa, conseiller maître, rapporteur général.

Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, Procureur général, assisté de M. Feller, avocat général.

Etait présent en qualité de rapporteur et n’a donc pas pris part aux délibérations : M. Belluteau, conseiller référendaire.

Mme Mayenobe, secrétaire générale, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 25 mai 2007.

 

Introduction 

En votant en 2001 la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le Parlement a renforcé et élargi le rôle constitutionnel d’assistance que la Cour des comptes joue auprès de lui et du Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances.

En effet, la LOLF, qui est pleinement entrée en vigueur le 1 er janvier 2006, prévoit que la Cour des comptes remet, à partir de 2007, trois documents au Parlement.

Le premier, présenté ci-après, est le rapport, prévu par le 4° de l’article 58 de la LOLF, sur l’exécution des lois de finances de l’exercice antérieur. Il est « déposé conjointement » au projet de loi de règlement.

Le deuxième, « annexé au projet de loi de règlement », est la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat, prévue par le 5° de l’article 58 de la LOLF.

Le troisième document est le rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire (Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques) prévu par le 3° de l’article 58 de la LOLF, qui procède à une analyse d’ensemble des finances publiques (Etat, collectivités locales, sécurité sociale). Il sera déposé en juin.

Une information budgétaire et comptable défaillante

Le présent rapport est le premier qui examine l’exécution budgétaire selon le nouveau cadre défini par la LOLF. Pour le préparer, la Cour a rencontré deux difficultés principales.

La première tient aux lacunes des systèmes d’information budgétaire et comptable. Les innovations introduites par la LOLF ont rendu largement caduc le système informatique de gestion budgétaire et comptable de l’Etat. Sa rénovation est loin d’être achevée, alors même que la loi organique est intégralement applicable depuis le 1 er à l’abandon, quelques mois avant cette En effet, suite janvier 2006. date, du projet « ACCORD II », sur lequel devait s’appuyer l’ensemble du traitement comptable des opérations de l’Etat, le gouvernement a décidé de recourir à un dispositif provisoire, dit « palier 2006 », dans l’attente de l’aboutissement d’un nouveau projet (CHORUS). Celui-ci ne commencera à être mis en place, selon les prévisions actuelles, qu’à compter de 2009.

2

COUR DES COMPTES

Outre leur impact sur la comptabilité générale 1 , les insuffisances des outils de gestion et de restitution de l’information comptable ont perturbé la préparation et la présentation de l’information budgétaire au cours de l’exercice 2006, ainsi que les fonctions d’analyse et de contrôle. Les données sur l’exécution budgétaire n’ont été disponibles qu’à une date exceptionnellement tardive (fin mars 2007 et le 10 mai pour celles relatives aux budgets annexes). De plus, elles ne sont pas suffisamment précises (s’agissant en particulier de la répartition des dépenses par titre) pour autoriser une appréhension tout à fait satisfaisante des résultats. Dès lors, la Cour n’a pas pu vérifier complètement les comptes retraçant les opérations de dépenses et de recettes budgétaires. Le tableau de financement, qui retrace les ressources et les charges de trésorerie, est, pour sa part, établi sans référentiel comptable approprié et sans raccordement avec les systèmes d’information budgétaire et comptable. Sa cohérence avec les résultats de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale n’est, en l’état, pas assurée. La seconde difficulté est que la Cour n’a pu appuyer ses analyses relatives aux performances des missions et des programmes que sur des données provisoires et, pour la plupart, incomplètes. En effet, les rapports annuels de performances (RAP) prévus au 4° de l’article 54 et destinés à rendre compte du degré de mise en œuvre des objectifs votés par le Parlement n’ont pas été disponibles dans des délais compatibles avec la préparation du présent rapport. L’analyse de l’exercice 2006 En dépit de ces difficultés, dont la résolution doit être considérée comme une priorité, le présent rapport, conformément au 4° de l’article 58 de la LOLF, examine d’abord les résultats d’ensemble de la gestion 2006 et les comptes associés et présente ensuite une approche par mission et par programme, notamment - pour la première fois - sous l’angle de la mesure des performances. S’agissant des résultats, l’article 37 de la loi organique précise que la loi de règlement retrace désormais trois résultats, de manière qu’ils soient chacun approuvés par le Parlement : le résultat budgétaire ; le montant des ressources et des charges de trésorerie qui ont concouru à la réalisation de l’équilibre financier, retracées dans le tableau de financement ; enfin, le résultat en comptabilité générale, appréhendé au moyen du compte de résultat, du bilan et du tableau des flux de trésorerie. Ces trois résultats sont examinés dans une première partie, qui tient compte, pour ce qui concerne le résultat en comptabilité générale, du contenu de la certification des comptes de l’Etat que la Cour publie ce même jour.                                                   1) Cf. les constatations de la Cour sur la certification des comptes de l’Etat.

 

INTRODUCTION

3

S’agissant des missions et programmes dont se compose désormais le budget, la Cour a examiné les projets annuels de performances (PAP), annexés au projet de budget, et qui définissent les principaux objectifs poursuivis, assortis de cibles chiffrées et d’indicateurs destinés à mesurer les résultats obtenus, ainsi que les premiers éléments disponibles sur les RAP au titre de l’exécution 2006. La seconde partie de ce rapport rend compte de manière synthétique, par mission et par programme, des principales constatations issues de ces analyses 2 .

Des recommandations sont formulées à la fin de chacune des deux parties et les suites données aux principales recommandations antérieures de la Cour sont analysées dans l’annexe XI.

 

 

***  

                                                  2) Lorsqu’ils sont cités dans le présent rapport, les intitulés des ministères sont ceux qui correspondaient à l’organisation ministérielle en vigueur en 2006.

 

 

PREMIÈRE PARTIE     ANALYSE D’ENSEMBLE DES RESULTATS ET DE LA GESTION BUDGETAIRE

 

En application du 4° de l’article 58 de la LOLF, la Cour examine d’abord les résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et les comptes associés de l’Etat.

Le chapitre I présente une analyse des trois résultats que le Parlement doit désormais approuver aux termes de l’article 37 de la LOLF : le résultat budgétaire, le tableau de financement retraçant les ressources et les charges de trésorerie et le résultat en comptabilité générale.

Le chapitre II examine l’exécution 2006 au regard de quatre des principaux déterminants de la situation budgétaire et comptable de l’Etat : les effectifs de l’Etat et les dépenses de personnel, qui représentent (hors pensions) plus du tiers des dépenses du budget général ; les charges d’intervention, qui mobilisent plus de 40 % des crédits du budget général ; les relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales ; enfin celles entre l’Etat et l’Union européenne.