Rapport au Président de la République de la commission de réflexion sur la justice

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Rapport de réflexion sur la justice consacré à deux sujets majeurs : - les moyens de mieux assurer le respect de la présomption d'innocence, - l'indépendance de la justice à l'égard du pouvoir politique et, plus particulièrement, les liens du parquet avec le garde des Sceaux. Pour le premier point, la Commission oriente sa réflexion dans trois directions : une meilleure protection des libertés individuelles (droits de la défense en matière de garde à vue, de détention provisoire et de durée de l'instruction), l'organisation, au terme d'une phase initiale strictement protégée par le secret, de la transparence de la procédure (débats contradictoires publics), la responsabilité accrue des acteurs de justice et des journalistes. Pour le second point, la Commission considère que la politique judiciaire doit relever de la responsabilité du gouvernement en la personne du garde des Sceaux et se prononce contre une autonomie totale du ministère public, elle souligne la nécessité d'une véritable politique d'action publique servant à encadrer l'application du principe d'opportunité des poursuites.

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Publié le 01 décembre 1997
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Langue Français
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Rapport au Président de la République
Rapport de
la commission
de réflexion
sur la Justice
Commission présidée
par Pierre Truche,
premier président
de la Cour de cassation
Juillet 1997
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Rapport officiel
Rapport de la commission
de réflexion sur la Justice
Commission présidée
par Pierre Truche
© La documentation Française
« En application de la loi
du 11 mars 1957
(art. 41) et du code de la propriété
erintellectuelle du 1 juillet 1992,
toute reproduction partielle ou totale
à usage collectif de la présente
publication est strictement interdite
sans autorisation expresse de l’éditeur
Il est rappelé à cet égard que l’usage
abusif et collectif de la photocopie
met en danger l’équilibre économique
des circuits du livre. »
ISBN 2-11-003818-7
ISSN 0981-3764
DF 5-4349-7
Paris, 1997
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Sommaire
Lettre de mission 5
Avant-propos 7
Introduction 11
Chapitre I
I - L e s relations entre les pouvoirs
e t l a justice 15
I-1. Les relations avec le Parlement 17
I-2. Les actuelles entre le
Gouvernement et la Justice 18
I-3. Propositions pour une évolution 25
Chapitre II
II - La personne présumée innocente
face à la justice
et à l’opinion publique 57
II-1. La présomption d’innocence 59
II-2. La mise en cause d’un suspect 60
II-3. Les mesures attentatoires à la liberté d’aller
et de venir 63
II-4. La durée des procédures 66
II-5. La publicité des investigations 67
II-6. Autres orientations 69
II-7. L’information du public 72
Conclusion 81
Synthèse des propositions
de la commission 85
Pour une politique d’action publique :
transparence et concertation 85
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Pour une évolution du statut des magistrats -
Indépendance et responsabilité 86
Réformes de procédure pénale :
primauté du judiciaire et droits de la défense 87
La liberté d’information : présomption d’innocence
et droit des citoyens à l’information 88
Composition de la Commission
de réflexion sur la Justice 89
Table des matières 91
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Palais de l’Elysée
Lettre de mission
Déclaration de M. Jacques Chirac Président de la République
à l’occasion de l’installation de la Commission de réflexion
sur la Justice
Mardi 21 janvier 1997
Sans que soit en cause la qualité de ses magistrats et de ses
fonctionnaires, le système judiciaire français n’est pas toujours perçu par
l’opinion publique comme remplissant parfaitement ses missions. Nos
concitoyens lui reprochent d’être lent, cher, peu compréhensible.
Investi par la Constitution d’une responsabilité particulière
dans ce domaine, j’ai pour ambition de doter la France, au terme de ce
septennat, d’une justice modernisée.
J’ai demandé au Gouvernement, dont c’est la responsabilité,
de mettre en place une justice plus rapide, plus simple, plus efficace et
plus proche du justiciable. Pour y parvenir, il conviendra d’améliorer
l’organisation actuelle, d’accroître les moyens, d’alléger les procédures,
de développer la conciliation et la médiation.
Mais, au-delà de ces problèmes, nos concitoyens soupçonnent
la justice d’être parfois soumise à l’influence du Gouvernement et de ne
pas suffisamment garantir le respect des libertés individuelles en parti-
culier ia présomption d’innocence.
Parce que c’est notre conception de la démocratie qui est en
cause, j’ai souhaité que la réalité et l’ampleur de ces deux manquements
aux textes fondamentaux soient très soigneusement examinées. C’est la
mission de votre commission qui, en toute indépendance et forte de la
diversité et de l’expérience de ses membres, devra éclairer par ses débats
et ses propositions les choix du Gouvernement et les projets qu’il
soumettra au Parlement.
La présomption d’innocence est un droit fondamental, reconnu
dans la déclaration de 1789. La dignité de la personne et l’harmonie
sociale exigent qu’elle soit strictement respectée. Ce n’est pas toujours
le cas aujourd’hui.
Votre commission devra donc s’interroger sur les meilleurs
moyens de ne laisser envisager la culpabilité qu’au moment où elle est
suffisamment avérée.
Cette interrogation comporte une série de questions et notam-
ment ; comment aboutir à un meilleur équilibre entre les phases d’ins-
truction et de jugement du procès pénal ? Faut-il dès le départ de la
procédure soumettre toute décision d’instruction à un débat contradictoire
et public et conduire l’information « à dossier ouvert » ? Convient-il au
contraire, tout en assurant le droit d’informer, de renforcer le secret du
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.contenu de la procédure ? À quelle réparation ou réhabilitation peut-on
prétendre en cas de violation de la présomption d’innocence ?
L’indépendance de la justice à l’égard du pouvoir politique,
quant à elle, trouve sa garantie dans les dispositions constitutionnelles
et statutaires, dont celles résultant de la réforme de 1993. Cependant des
voix s’élèvent pour envisager une coupure radicale entre le ministre de
la Justice et le parquet. Une telle position mérite d’être examinée avec
la plus grande attention et sans préjugé.
Je vous demande d’étudier les modalités et les conséquences
d’une situation nouvelle dans laquelle le Parquet ne serait plus subor-
donné au garde des Sceaux et, éventuellement même, ne serait plus
hiérarchisé.
Mais une telle réforme ne saurait s’accomplir de manière
isolée. Elle aurait en effet des conséquences importantes sur la place de
l’institution judiciaire dans l’organisation des pouvoirs publics et sur
l’architecture du service public de la justice.
Ainsi vous devrez, notamment, vous interroger :
- sur le fondement des fonctions de juger et de requérir au nom de la
société, sur les sources de leur légitimité ainsi que sur les conditions dans
lesquelles les personnes investies de ces pouvoirs, agissant en pleine
indépendance, engageraient leur responsabilité dans l’accomplissement
de leur mission ;
- sur les relations qui devraient exister entre l’autorité judiciaire et les
pouvoirs exécutif et législatif, lesquels procèdent tous deux, par la voie
du suffrage, de la souveraineté nationale ;
- sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement pourrait, conformé-
ment aux dispositions de l’article 20 de la Constitution, déterminer et
conduire la politique judiciaire et notamment la politique pénale de la
Nation.
Votre mission devra donc s’exercer en recherchant, de la
manière la plus large et la plus libre, toutes les implications des nouvcaux
choix fondamentaux qui pourraient être faits par la France afin de rendre
à sa justice le caractère exemplaire qui doit être le sien.
Je souhaiterais que vous remettiez le résultat de vos travaux
au Gouvernement avant le 15 juillet.
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Avant-propos
Lorsque le 21 janvier 1997, M. Jacques Chirac, Président de la
République, installa la « commission de réflexion sur la justice», ses
membres n’avaient jusque-là, sauf rares exceptions, jamais travaillé ensem-
ble. Venant d’horizons différents, riches d’expériences professionnelles
diverses et complémentaires, ils ne s’étaient parfois jamais rencontrés.
Il leur fallut donc se connaître, ce qui fut aisé, et élaborer une
méthode de travail. Les interrogations soumises à la commission avaient
déjà suscité, et devaient provoquer à nouveau, nombre de colloques,
communications, ouvrages, prises de position, ce qui ne pouvait qu’inciter
à la modestie. D’autres points de vue devaient cependant être explorés.
La commission remercie tout particulièrement ceux qui ont accepté
d’alimenter sa réflexion par des contributions écrites, jointes en annexe,
qui constituent un apport essentiel pour les débats qui s’ouvriront.
La nécessaire analyse comparative a été nourrie des enquêtes
effectuées dans plusieurs pays par le service des affaires européennes et
internationales du ministère de la Justice, dont l’aide a été très appréciée.
Une journée de travail au parquet d’Evreux a également été très
instructive ; que les magistrats et les éducateurs qui nous ont reçus en
soient remerciés.
Des auditions ont enfin permis à la commission de préciser
ses positions : nous sommes particulièrement reconnaissants à ceux qui
s’y sont prêtés de la qualité de leurs interventions. Ces auditions n’ont
été ni nombreuses ni publiques, car la commission a estimé que, si ses
membres devaient être pleinement éclairés, ils n’avaient aucune qualité
pour ouvrir un débat public, réservé à d’autres enceintes.
Face à cette abondance de matière, il était important que la
commission définisse son rôle.
Une commission de réflexion à la vie éphémère ne saurait
avoir pour ambition d’élaborer une réforme. Elle n’a pas qualité pour le
faire. Il lui revient en revanche d’exposer les problèmes dans leur
complexité, d’indiquer les solutions envisageables, et le plus souvent
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.possible de recommander un choix. À ceux dont c’est la fonction légitime
d’agir ensuite.
Refusant tout parti pris initial et toute construction théorique,
se réunissant chaque semaine, la commission, compte tenu du temps dont
elle disposait, a dû laisser en dehors de sa réflexion nombre de sujets
importants, se contentant parfois d’y faire référence, afin de réserver son
attention aux questions déjà fort vastes et complexes dont elle avait été saisie.
Sa méthode de travail, eu égard à la richesse de l’expérience
de ses membres, a privilégié les exposés écrits et oraux de chacun, le
débat et l’approfondissement des questions en son sein même en vue de
parvenir dans toute la mesure du possible à des orientations réalistes et
consensuelles, gage de cohérence et de force de ses propositions. Si les
débats ont été nourris jusqu’au dernier moment, un consensus de nature à
favoriser une réforme profonde de notre système judiciaire s’est progressi-
vement dessiné, ce dont la commission se réjouit particulièrement.
Un inventaire était nécessaire. Si elle a été attentive à
l’évolution de la société et à la dimension internationale, notamment
européenne, des problèmes, la commission n’a pas entendu pour autant
tourner le dos à une tradition judiciaire qui fait partie de notre culture.
Comme on le verra, la référence aux droits de l’homme, dont
l’affirmation dans notre pays est ancienne mais la mise en application
encore imparfaite, a souvent été notre guide. Si elle ne conduit pas à une
uniformisation internationale des procédures, du moins permet-elle une
harmonisation.
Dans sa démarche, la commission a naturellement été confron-
tée aux obstacles traditionnels à toute réforme.
L’obstacle des tabous, d’abord : que de réformes jugées
bonnes en leur principe ne voient pas le jour parce que l’opinion publique
n’y serait pas prête ou parcc qu’il serait porté atteinte à une tradition
respectable ! De tels tabous sont fréquents en matière de justice. Or, si
une évolution voire une rupture avec une tradition dépassée sont néces-
saires, elles doivent pouvoir être expliquées et comprises.
Le risque de l’impatience, ensuite : vouloir apporter à des
problèmes complexes une réponse rapide peut conduire à demeurer à la
surface des choses, donc à seulement réagir. Agir, au contraire, suppose
un plan dont l’exécution peut demander plusieurs années. L’essentiel est
alors de fixer les perspectives et les étapes et surtout de s’y tenir.
Enfin et surtout, l’obstacle des moyens. Toute réforme a un
coût. La tentation peut être grande, en période de rigueur budgétaire, de
limiter la réflexion à une meilleure utilisation des moyens actuels. Cette
hypothèque a été levée par le Président de la République qui, en installant
la commission, a précisé qu’« accroître les moyens » est une nécessité
pour mettre en place une justice de qualité. Nous aurons l’occasion
d’évoquer à plusieurs reprises ce problème : l’évoquer, et non l’invoquer
comme un obstacle à toute réforme en profondeur.
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Ce n’est qu’en s’efforçant d’éviter ces écueils que la commis-
sion estime avoir rempli le mandat que lui a confié le Président de la
République : « Votre mission devra donc s’exercer en recherchant de la
manière la plus large et la plus libre toutes les implications des nouveaux
choix fondamentaux qui pourraient être faits par la France, afin de rendre
à sa justice le caractère exemplaire qui doit être le sien ».
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.Introduction
La mission de réflexion et de proposition confiée à la
commission par le Président de la République comportait deux sujets
majeurs :
1 - les moyens de mieux assurer le respect de la présomption d’innocence,
droit fondamental proclamé dans la Déclaration des droits de l’homme et
du citoyen, mais trop souvent malmené dans les faits; sujet qui
commandait une série d’interrogations sur la procédure pénale, le poids
respectif des phases d’instruction et de jugement, le caractère contradic-
toire et la publicité des débats, la réparation des atteintes à la présomption
d’innocence... ;
2 - l’indépendance de la justice à l’égard du pouvoir politique et, plus
particulièrement, les liens du parquet avec le garde des Sceaux, objets
parfois d’une suspicion de l’opinion publique préjudiciable à la démocratie.
Au-delà de ces deux interrogations, selon les termes mêmes
de sa saisine, c’est à une réflexion de fond sur nos institutions judiciaires,
leur légitimité, leur place au sein de notre démocratie et leur relation avec
les pouvoirs législatif et exécutif que la commission était invitée à se
livrer. Compte tenu de la complexité des principes, règles et pratiques
sollicités par les questions soumises à sa réflexion, il a paru souhaitable
à la commission de situer ses réponses dans une perspective relativement
vaste, celle même qui est à l’origine de sa mission.
La justice est en effet depuis longtemps au coeur des interro-
gations sur le bon fonctionnement des institutions républicaines. Plus
récemment, la montée en puissance du contentieux civil et administratif,
la multiplication d’affaires de corruption mettant en cause des responsa-
bles politiques et économiques, le sentiment croissant d’insécurité, les
nouvelles inégalités sociales, l’affirmation plus exigeante du respect des
droits de la personne ont contribué de concert à faire de la justice un
enjeu considérable de notre vie publique. Enjeu d’autant plus délicat à
assumer que l’institution judiciaire et la procédure pénale sont elles-mê-
mes le résultat d’un très long développement historique qui a connu à la
fois sédimentation et révolution. L’expérience de l’Ancien Régime et de
la féodalisation des cours de justice a notamment installé dans notre
La documentation Française : Rapport de la commission de réflexion sur la Justice.