Conseil d'Etat - Rapport public 2010 - Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives

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Description

Le rapport d'activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives retrace au double plan quantitatif et qualitatif l'activité du Conseil d'Etat, des cours administratives d'appel, des tribunaux administratifs et des juridictions administratives spécialisées (Cour nationale du droit d'asile, Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, Haut Conseil du commissariat aux comptes...) en 2009. Il commente également les principaux arrêts rendus par les différentes formations de jugement de la section du contentieux du Conseil d'Etat ainsi que, pour la première fois cette année, une sélection de décisions des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs. Il présente les avis émis par le Conseil d'Etat sur les principaux textes qu'il a examinés en 2009. Enfin, il publie, avec l'autorisation du Gouvernement, la plupart des avis rendus par le Conseil d'Etat à la demande des ministres sur des questions de droit, nouvelles ou complexes. L'édition 2010 du rapport public présente enfin le dernier volet des grandes réformes qui ont été mises en place au sein de la juridiction administrative et qui s'illustrent dans les actions de consolidation de la qualité du service rendu au justiciable et d'amélioration des conditions d'accès à la juridiction administrative.

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Publié le 01 mai 2010
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Langue Français
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Études et documents
du Conseil d’État
Fondateur
René Cassin
Comité de direction
Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État.
Yves Robineau, Yannick Moreau, Bernard Stirn, Marie-Dominique
Hagelsteen, Pierre-François Racine, Michel Pinault, Olivier Schrameck,
présidents de section.
Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d’État.
Frédéric Tiberghien, rapporteur général de la section du rapport et des études.
Jean-François Debat, rapporteur général adjoint de la section du rapport et des
études.
Directeur de la publication : Olivier Schrameck
Secrétaire de rédaction : Corinne Mathey
3Publications du Conseil d’État chez le même éditeur
Rapports publics du Conseil d’État dans la Collection
« Études et documents du Conseil d’État »
o– Les autorités administratives indépendantes (EDCE, n 52), 2001.
o– Collectivités publiques et concurrence (EDCE, n 53), 2002.
o– Perspectives pour la fonction publique (EDCE n 54), 2003.
o– Un siècle de laïcité (EDCE n 55), 2004.
o– Responsabilité et socialisation du risque (EDCE n 56), 2005.
o– Sécurité juridique et complexité du droit 57), 2006.
– L’administration française et l’Union européenne :
oQuelles infuences ? Quelles stratégies ? (EDCE n 58), 2007.
– Le contrat, mode d’action publique et de production de normes
(EDCE n° 59), 2008.
o– Droit au logement, droit du logement (EDCE n 60), 2009.
Collection « Les études du Conseil d’État »
– Aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine, 1999.
– Le cumul d’activités et de rémunérations des agents publics, 1999.
– L’utilité publique aujourd’hui, 1999.
– Les lois de bioéthique : cinq ans après, 1999.
– La norme internationale en droit français, 2000.
– L’infuence internationale du droit français, 2001.
– La publication et l’entrée en vigueur des lois
et de certains actes administratifs, 2001.
– Redevances pour service rendu et redevances pour occupation
du domaine public, 2002.
– Collectivités territoriales et obligations communautaires, 2004.
– L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social, 2004.
– Le cadre juridique de l’action extérieure des collectivités locales, 2006.
– Inventaire méthodique et codifcation du droit de la communication, 2006.
– Pour une politique juridique des activités spatiales, 2006.
– Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit
national, 2007.
– Le droit de préemption, 2008.
– L’implantation des organisations internationales sur le territoire français, 2008.
– La révision des lois bioéthiques, 2009
Collection « Documents d’études » – Jurisprudence du Conseil d’État
– Années 1988 à 2002 (disponibles).
– Année 2003-2004, Documents d’études 6.21.
Collection « Les études de la Documentation française »
– Le Conseil d’État, par J. Massot et T. Girardot, 1999.
Hors collection
lle– La justice administrative en pratique, n édition, 2001.
– Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires,
llen édition à paraître.
4Sommaire
Éditorial
Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État .................................................7
I. Rapport d’activité
Activité juridictionnelle .................................................................................. 19
Bilan d’activité des tribunaux administratifs, des cours administratives
d’appel et du Conseil d’État.......................................................................................21
Bilan d’activité du bureau d’aide juridictionnelle du Conseil d’État ......... 37
Bilan de la jurisprudence du Conseil d’État ........................................................ 41
Analyse des arrêts des cours administratives d’appel et des jugements
des tribunaux administratifs ...................................................................................... 65
Activité consultative .......................................................................................... 81
Assemblée générale, commission permanente et questions communes
aux différentes formations 83
Section de l’intérieur ................................................................................................... 135
Section des fnances ..................................................................................................... 163
Section des travaux publics ......................................................................................189
Section sociale ................................................................................................................ 209
Section de l’administration ....................................................................................... 239
Récapitulatif des statistiques pour 2009 .............................................................. 263
Activité de la section du rapport et des études ............................... 265
Exécution des décisions de la juridiction administrative en 2009 ..............267
Études, colloques et conférences du Conseil d’État ......................................... 277
Activité internationale de la juridiction administrative ................................. 281
Activité de la délégation au droit européen du Conseil d’État .................... 291
Activité de la cellule de veille européenne ......................................... 295
Activité des services de formation et d’inspection
du Conseil d’État .............................................................................................. 299
Activité de formations ................................................................................................301
Mission permanente d’inspection des juridictions administratives ........... 309
5 Activité des juridictions spécialisées ..................................................... 311
Cour nationale du droit d’asile ............................................................................... 313
Commission centrale d’aide sociale ....................................................................... 325
Cour nationale de la tarifcation sanitaire et sociale ....................................... 327
Section des assurances sociales du Conseil national de l’Ordre
des médecins ..................................................................................................................329
Chambre disciplinaire nationale de l’Ordre des chirurgiens-dentistes .... 330
Section des assurances sociales du conseil national de l’Ordre
des chirurgiens-dentistes ........................................................................................... 332
Chambre de discipline du Conseil national de l’Ordre
des pharmaciens ........................................................................................................... 334e 336
Chambre disciplinaire nationale et section des assurances sociales
du Conseil national de l’Ordre des sages-femmes ............................................ 337
Chambre supérieure de discipline de l’Ordre des vétérinaires ................... 338e nationale de discipline des architectes .............................................. 340
Haut Conseil du commisariat aux comptes ........................................................ 341
Bilan statistique de l’activité des juridictions administratives
spécialisées ...................................................................................................................... 342
Avis du conseil d’État en 2009 .................................................................. 343
6 Éditorial
Jean-Marc Sauvé,
Vice-président du Conseil d’État
Le rapport d’activité juridictionnelle et consultative des juridictions adminis-
tratives dresse chaque année le bilan de l’activité du Conseil d’État, des cours
administratives d’appel, des tribunaux administratifs et des juridictions admi-
nistratives spécialisées. Pour autant, ce rapport ne saurait être fgé dans sa
structure et sa présentation : il prend toute sa part dans la démarche d’ouver-
ture et de dialogue que le Conseil d’État renforce en direction des citoyens et
des acteurs publics.
Il s’enrichit en particulier d’une nouvelle rubrique composée d’une sélection
de décisions des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs.
Il confronte aussi toute une série d’indicateurs essentiels de l’activité de la
juridiction administrative, comme ses délais de jugement, aux résultats passés,
inscrivant ainsi son action dans une dynamique d’efforts et de progrès. Il fait
enfn une large part aux initiatives prises par la juridiction administrative pour
mener résolument son développement dans le cadre élargi d’un droit public
européen.
Le bilan 2009 sera ainsi l’occasion de revenir sur une année de réformes qui se
poursuivent dans la démarche, amorcée il y a trois ans, de renouvellement de
l’action et des méthodes dévolues à l’activité consultative et juridictionnelle des
juridictions administratives.
L’activité contentieuse de la juridiction
administrative en 2009
Pour la première fois cette année, le rapport d’activité présente, sous un bilan
unique, les résultats d’activité des tribunaux administratifs, des cours admi-
nistratives d’appel et du Conseil d’État, en suivant le cheminement du dos-
sier contentieux en premier ressort, en appel puis en cassation. Bénéfciant des
réformes engagées depuis 3 ans et d’une relative stabilisation de la demande de
7justice, les juridictions administratives consolident la tendance au redressement
de leur situation et parviennent, en 2009, à un équilibre satisfaisant.
En 2009, les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel ont
jugé sensiblement plus d’affaires - respectivement 187 200 et 28 200 en données
nettes - qu’ils n’en ont enregistrées - soit 172 200 et 28 000 en données nettes -.
Par conséquent le délai prévisible moyen de jugement, en première instance, a
été réduit de plus d’un mois pour atteindre un seuil inférieur à un an - soit 11
mois et 25 jours - ; il s’est stabilisé à 1 an et 8 jours pour les juridictions d’appel
- soit 15 jours de moins qu’en 2008.
Ces bons résultats témoignent de l’assainissement de la situation des juridic-
tions administratives. Dans les tribunaux administratifs, le nombre des affaires
en stock diminue de 8,4% par rapport à 2008 (données nettes) ; cette diminu-
tion atteint même 17,5% pour la part des affaires enregistrées depuis plus de
deux ans. La même tendance s’observe au sein des cours administratives d’ap-
pel, qui diminuent de 23 % leur stock d’affaires de plus de 2 ans.
Si cette performance doit être saluée, les juridictions administratives seront
néanmoins confrontées, dans les prochains mois, à de nouveaux défs d’ores
et déjà prévisibles, au titre desquels on peut citer la montée en puissance de
nouveaux contentieux tel celui issu du droit au logement opposable (DALO) qui
représentait déjà, en 2009, 6,2% des dossiers enregistrés devant les tribunaux
administratifs, ou celui relatif au revenu de solidarité active (RSA), dont l’im-
pact ne s’est pas encore fait pleinement ressentir. Les tribunaux administratifs et
les cours administratives d’appel devront également adapter leurs méthodes et
procédures au traitement des questions prioritaires de constitutionnalité, dont
les justiciables feront probablement pleinement usage. La demande de justice
devrait continuer à croître en 2010, mais la poursuite des efforts consentis ces
dernières années devrait permettre à la juridiction administrative d’y faire face.
Les résultats de la section du contentieux du Conseil d’État font écho aux per-
formances observées au sein des tribunaux administratifs et des cours adminis-
tratives d’appel. Ils témoignent de l’accentuation des tendances observées ces
dernières années, à savoir des résultats d’ensemble satisfaisants et la capacité
à mobiliser effcacement la diversité de ses formations de jugement.
L’année 2009 est ainsi marquée par une légère augmentation, hors ordon-
nances du président de la section du contentieux, du nombre des affaires jugées
par rapport à 2008, qui représentent 8 816 dossiers, contre 8 751 l’année pré-
cédente. Le taux de couverture des affaires enregistrées – au nombre de 8 606 –
par les affaires jugées est supérieur à 100 % et le stock des affaires en instance
passe, pour la première fois, sous le seuil symbolique des 8 000 dossiers, ce qui
est inédit depuis 30 ans. A cette performance quantitative s’ajoute un effort très
notable pour la résorption des dossiers les plus anciens : le nombre d’affaires
en stock enregistrées depuis plus de trois ans, qui était de 140 en mai 2008, est
passé à 35 en décembre 2009, ce qui permet d’envisager leur extinction avant
2011. De même, on ne décompte plus que 610 dossiers de plus de 2 ans à juger
à la fn de l’année 2009.
Le recours à tout l’éventail des formations de jugement constitue également un
trait marquant de l’activité de l’année 2009. Il témoigne en amont d’une bonne
prise en compte de la diffculté des affaires à juger et d’une capacité satisfai-
sante à analyser et à orienter des dossiers enregistrés. A ce titre, près de la
8 moitié des affaires jugées en 2009 l’ont été par ordonnances - dont 722 ordon-
nances du juge des référés intervenant en majorité dans le domaine des refus
de visas d’entrée en France. Les jugements des sous-sections jugeant seules ont
représenté près de 40% de l’activité totale de la section, les affaires soumises
aux sous-sections réunies et devant l’assemblée et la section étant moins nom-
breuses en 2009 - mais plus complexes et d’une grande portée juridique.
Comme les années précédentes, ces tendances favorables ne sauraient pour
autant masquer la fragilité structurelle de l’équilibre atteint, qui impose vigi-
lance pour l’avenir : l’on assiste en effet déjà, sur les premières semaines de
l’année 2010, à une augmentation des affaires enregistrées par rapport à la
même période de 2009, alors que les effectifs de magistrats de la section du
contentieux restent réduits, sans jamais avoir retrouvé leur niveau du début des
années 2000.
Les fortes contraintes pesant sur l’activité de la section du contentieux n’ont
cependant pas altéré la qualité et la créativité dont la jurisprudence a su faire
preuve en 2009 pour répondre à des questions nouvelles et souvent diffciles.
Parmi les décisions qui ont marqué l’année on relèvera, dans le domaine des
activités économiques de la puissance publique, l’arrêt Commune d’Olivet du
8 avril 2009 en matière de délégations et de contrats passés par les autori-
tés publiques, dont la grande portée économique se confrme de semaine en
semaine, notamment en matière de délégations d’eau remises en concurrence,
et l’arrêt du 28 décembre 2009 Ville de Béziers, relatif aux pouvoirs du juge des
contrats saisi par les parties contractantes.
Le Conseil d’État a continué à faire évoluer sa jurisprudence dans un sens
favorable à la garantie des droits fondamentaux : en matière de droit des déte-
nus, elle a renforcé, dans la ligne des arrêts d’assemblée de 2007, les garanties
attachées au droit à la vie familiale et aux conditions de détention ; elle a pré-
cisé en matière de droit d’asile les conditions d’accueil et l’hébergement des
demandeurs d’asile ; elle a eu à traiter de questions délicates en matière de
fchiers – on retiendra notamment les deux décisions rendues sur les fchiers
CRISTINA et ELOI. Elle a enfn été marquée par deux décisions majeures, celle
relative au décompte du temps de parole du Président de la République par
le Conseil supérieur de l’audiovisuel, avec la décision d’assemblée du 8 avril
2009 M. Hollande et M. Mathus, et l’avis contentieux Mme Hoffman-Glemane
du 16 février 2009 sur la responsabilité de l’État du fait de la déportation de
personnes victimes de persécutions antisémites par le régime de Vichy, dont la
solution a été jugée totalement compatible avec les exigences de la Convention
européenne des droits de l’homme par un arrêt du 24 novembre 2009 de la Cour
euroits de l’homme.
La résonance croissante entre la jurisprudence du Conseil d’État et le droit
européen marque la participation grandissante de l’institution, à l’instar des
autres cours suprêmes européennes, à la construction d’un droit public euro-
péen. On peut à ce titre relever la décision d’assemblée Mme Perreux, du 30
octobre 2009, qui consacre, 30 ans après, l’abandon de la jurisprudence Cohn-
Bendit sur l’autorité en droit interne des directives non transposées.
92009, année de consolidation du mouvement
de réformes de la juridiction administrative
Au titre des actions prioritaires entreprises au cours de l’année 2009, fgurent la
consolidation de la qualité du service rendu au justiciable et l’amélioration des
conditions d’accès à la juridiction administrative. L’installation d’un nouveau
tribunal administratif à Montreuil, en septembre 2009, répond à la progression
du contentieux dans le département de la Seine-Saint-Denis - qui a augmenté
de 73 % sur la période 2002-2007 - et va permettre le rééquilibrage de l’acti-
vité des tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et de Versailles. La même
volonté prévaut dans la poursuite des travaux de rénovation de l’ensemble des
tribunaux administratifs, qui se prolongeront en 2010, afn d’améliorer l’ac-
cueil du public et de mieux répondre aux attentes du justiciable.
Pour communiquer plus largement et complètement et expliquer les actions et
les résultats de la juridiction administrative, le site internet du Conseil d’État a
été refondu en 2009. Il donne désormais au citoyen un accès direct à une pla-
teforme virtuelle d’information, qui permet de consulter une base de jurispru-
dence «en ligne». Y fgurent également les travaux de recherche et d’expertise
de l’institution, ainsi qu’un large espace dévolu aux échanges et aux dialogues
nourris par les cycles des colloques et conférences du Conseil d’État qui por-
tent sur un ensemble de thèmes et d’actualités juridiques. Distingué par le jury
du rendez-vous annuel des professionnels de la communication, le site internet
du Conseil d’État, qui couvre également les cours administratives d’appel et
les tribunaux administratifs, représente aujourd’hui un relais essentiel tourné
vers la société civile. Il constitue également un point d’appui indispensable
pour assurer une diffusion élargie de la jurisprudence et des travaux du Conseil
d’État, tant en français que dans les principales langues étrangères.
S’agissant des réformes contentieuses et statutaires, l’année 2009 a été mar-
quée en premier lieu par la mise en œuvre du décret du 7 janvier 2009, dont
les nouvelles mesures ont été, à l’épreuve d’à peine quelques mois, largement
intégrées dans les habitudes procédurales du Conseil d’État comme des juri-
dictions d’appel et de premier ressort. Le rapporteur public a désormais rem-
placé dans les faits comme dans les esprits le commissaire du gouvernement, le
déroulement des audiences a évolué dans le sens du renforcement des garanties
accordées aux parties et les règles d’accès aux conclusions des rapporteurs
publics ont été précisées.
L’année 2009 a également permis de poursuivre des réfexions déjà engagées
sur les méthodes de travail de la section du contentieux. A ce titre, l’expérience
de calendriers de procédures a inspiré des mesures réglementaires, à paraître
en 2010, mais d’ores et déjà mises en œuvre à titre expérimental dans deux
sous-sections. Un audit des secrétariats de sous-sections, mené entre septembre
et décembre 2009, a évalué la bonne mesure de leurs périmètres de compétence
et dégagé des pistes d’action pour optimiser l’organisation du travail juridic-
tionnel. La consolidation des moyens dévolus à l’aide à la décision, qui ont
été considérablement développés depuis cinq ans, a enfn permis de stabiliser
les équipes d’assistants de justice des sous-sections au niveau où ils devraient
produire le plus de résultats pour l’avenir.
10 2009 est également l’année où les fondements de réformes majeures pour l’ave-
nir auront été posés.
Le rôle de cour suprême du Conseil d’État doit être renforcé en réduisant
les compétences qu’il exerce en premier ressort. Tel est l’objet du décret n°
2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des
juridictions administratives. Ce même décret réforme l’expertise devant la juri-
diction administrative, prévoit un nouveau mode de clôture de l’instruction et,
parmi de multiples autres inovations procédurales, concrétise la procédure de
«l’amicus curiae», en permettant aux juridictions administratives d’entendre
de manière contradictoire toute personne qualifée susceptible d’éclairer des
débats contentieux particulièrement complexes.
erDepuis le 1 mars 2010, tout justiciable peut invoquer, à l’occasion d’une ins-
tance devant une juridiction administrative ou judiciaire, la non-conformité de
dispositions législatives déjà entrées en vigueur avec des droits et des libertés
que la Constitution garantit. Il incombera au Conseil d’État et à la Cour de
cassation de juger si le Conseil constitutionnel doit être saisi de cette question.
Le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 a précisé les règles de procédure
applicables à la question prioritaire de constitutionnalité devant les juridictions
administratives et judiciaires. Un autre décret du même jour, le décret n° 2010-
149, organise la continuité de l’aide juridictionnelle en cas d’examen d’une
question prioritaire de constitutionnalité. Plus d’une vingtaine de ces questions
ont été transmises au Conseil d’État en mars 2010.
Les réformes engagées par le Conseil d’État ont été doublement confortées par
le droit constitutionnel et le droit européen.
A l’occasion de l’examen de la loi organique relative à l’application de l’ar-
ticle 61-1 de la Constitution (décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009),
le Conseil constitutionnel a souligné qu’il n’existait que deux ordres de juri-
diction reconnus par la Constitution avec à leur sommet le Conseil d’État et
la Cour de cassation. Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme
a reconnu, dans son arrêt UFC que Choisir de Côte d’Or du 30 juin 2009, la
compatibilité de principe de la double fonction consultative et juridictionnelle
au sein d’une même institution. Son arrêt Mme Etienne, du 15 septembre 2009,
erjuge quant à lui que les règles issues du décret du 1 août 2006 sur la présence
du rapporteur public au délibéré, sauf opposition d’une partie à l’instance, sont
compatibles avec les exigences du procès équitable et conformes à la Conven-
tion européenne des droits de l’homme.
Une activité consultative renforcée
pour le Conseil d’État
Le rôle que le Conseil d’État occupe dans la vie publique tient aujourd’hui
largement à son activité consultative, notablement renforcée par les disposi-
tions issues de la révision constitutionnelle de 2008 : le Conseil d’État peut
donner son avis sur les propositions de loi déposées par les parlementaires.
Pour la première fois en 2009, toutes les sections administratives ont contribué
11