La protection judiciaire de la jeunesse : rapport au Président de la République suivi des réponses des administrations et organismes intéressés

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Avant d'exposer ses constatations sur la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), la Cour des comptes présente trois caractéristiques du contexte dans lequel intervient la direction de la PJJ : une délinquance juvénile multiforme et en évolution constante, des dispositifs juridiques multiples et des mesures diversifiées mises en oeuvre par des partenaires variés. Elle se penche également sur l'organisation de la PJJ et notamment sur l'augmentation considérable des moyens dont elle a bénéficié au cours des dernières années. Le contrôle de la Cour avait donc pour but d'apprécier la pertinence de l'organisation administrative de la protection judiciaire de la jeunesse, la manière dont elle a adapté ses pratiques de gestion à cet accroissement de moyens, et d'observer le fonctionnement des établissements du secteur public de la PJJ ainsi que les moyens mis en oeuvre pour assurer la tutelle du secteur privé auquel peut être confiée l'exécution de certaines mesures de prise en charge des jeunes.

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Publié le 01 juillet 2003
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Langue Français
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COUR DES COMPTES
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LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
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RAPPORT AU PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE SUIVI DES RÉPONSES DES ADMINISTRATIONS ET ORGANISMES INTÉRESSÉS JUILLET 2003
Sommaire
Délibéré..........................................................................................................Introduction...................................................................................................Chapitre I : Le contexte général dintervention de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse..............................................................
I - Une délinquance juvénile multiforme et en évolution constante............
II - Des dispositifs juridiques multiples .......................................................
III - Des mesures diversifiées mises en uvre par des partenaires variés ..... Chapitre II : Lorganisation de la protection judiciaire de la jeunesse....
I - Les structures .........................................................................................
II Les moyens ............................................................................................ -Chapitre III : Lexécution des missions de la protection judiciaire de la jeunesse.................................................................................
I - Les fonctions dinvestigation et de milieu ouvert ..................................
II - La fonction dhébergement ....................................................................
III - La fonction dinsertion...........................................................................
IV - Labsence dévaluation de la prise en charge des jeunes ....................... Chapitre IV : La tutelle de la protection judiciaire de la jeunesse sur le secteur privé..........................................................................
I - Le secteur habilité ..................................................................................
II - Le secteur non habilité ou conventionné................................................ Conclusion.....................................................................................................Glossaire.........................................................................................................Réponses des administrations et organismes intéressés.............................
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DÉLIBÉRÉ _____
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La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule séparé, un rapport concernant LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE. Conformément aux dispositions législatives et réglementaires du code des juridictions financières, la Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Ce texte a été arrêté au vu du projet qui avait été communiqué au préalable, en totalité ou par extraits, aux administrations concernées, et après quil a été tenu compte, quand il y avait lieu, des réponses fournies par celles-ci. En application des dispositions précitées, ces réponses sont publiées ; elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Etaient présents : M. Logerot, premier président, MM. Marmot, Menasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, Fragonard, Cieutat, présidents de chambre, MM. Berger, Mignot, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mathieu, Chartier, Capdeboscq, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Giquel, Bénard, Billaud, Lagrave, Recoules, de Mourgues, Paugam, Babusiaux, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Mme Boutin, MM. Chabrol, X H. Martin, Monier, -Lefoulon, Cardon, Thérond, Mme Froment-Meurice, M. Cazanave, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Ritz, Duchadeuil, Attali, Moulin, Raynal, Thélot, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Gauron, Lafaure, Brochier, Braunstein, Auger, Delin, Vial, Phéline, Coudreau, J. Gautier, conseillers maîtres, MM. Fernet, David, Lazar, dAlbis, Audouin, Pascal, conseillers maîtres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller maître, rapporteur général. Etait présente et a participé aux débats, Mme Gisserot, procureur général de la République, assistée de M. Frentz, avocat général.
M. Bruno Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil, assisté de Mme Catherine Démier, secrétaire générale adjointe.
Fait à la Cour, le 17 juin 2003.
Introduction
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La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est, avec celles des services judiciaires et de ladministration pénitentiaire, lune des trois grandes directions opérationnelles du ministère de la justice. Elle est placée au cur des dispositifs visant à exécuter les décisions des juges des enfants concernant les mineurs délinquants, les mineurs en danger et les jeunes majeurs. A ce titre, elle doit assumer et mettre en uvre lhéritage dune longue série de textes qui, depuis plus dun siècle et demi, ont progressivement consacré dans notre pays une spécialisation dune partie du droit de lenfance.
Les premiers établissements pour mineurs sont apparus en 1814 sous forme de « prisons damendement » destinées aux jeunes publics difficiles. Des quartiers de mineurs étaient créés dans les prisons à une époque où sélaboraient des théories prônant léloignement des enfants des villes.
Les lois des 5 et 12 août 1850 sur léducation et le patronage des jeunes détenus ont consacré lexistence de trois catégories détablissements : les établissements pénitentiaires, qui accueillaient les mineurs enfermés au titre de la « correction paternelle » et ceux condamnés à moins de six mois demprisonnement ; les colonies pénitentiaires, destinées aux mineurs condamnés à une peine de prison comprise entre six mois et deux ans ; enfin, les colonies correctionnelles, réservées aux jeunes condamnés à plus de deux ans demprisonnement ainsi quaux « insoumis » ou aux « rebelles » des colonies pénitentiaires. Tous ces établissements ont été dénoncés comme des bagnes denfants, où régnaient répression et promiscuité en labsence dune distinction des mineurs par âge, qui nest intervenue quen 1876.
La loi du 22 juillet 1912 a créé des juridictions répressives spécialisées pour mineurs, en instituant le tribunal pour enfants et en prévoyant des mesures de liberté surveillée. Ce texte a ainsi fondé les premières missions, plus tard assurées par la PJJ, consistant à diligenter des enquêtes sur la situation morale et matérielle des mineurs et de leur
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COUR DES COMPTES
famille en amont de toute décision judiciaire. Un délégué à la liberté surveillée était chargé de rendre compte du comportement du mineur au juge des enfants qui, en cas de mauvaise conduite de lintéressé, pouvait décider de son placement en maison darrêt ou en établissement spécialisé.
Limportante ordonnance du 1er septembre 1945, portant institution, à l'administration centrale du ministère de la justice, d'une direction de l'éducation surveillée, a détaché cette direction de ladministration pénitentiaire. Des délégués permanents à léducation surveillée étaient placés sous lautorité hiérarchique dun directeur à léducation surveillée et non plus sous celle du juge. Ils ont pris en 1956 le nom déducateurs. Un décret du 21 février 1990 a parachevé cette évolution en faisant de léducation surveillée la protection judiciaire de la jeunesse.
En décidant dinscrire à son programme le contrôle de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse pour les exercices 1996 et ultérieurs, la Cour navait pas pour objectif de se prononcer sur les mesures susceptibles dêtre prises à légard des jeunes placés sous mandat judiciaire, ou de commenter les orientations politiques retenues pour mettre en uvre un dispositif visant à traiter les cas des jeunes délinquants ou en danger, toutes questions qui ne relèvent pas de sa compétence. Elle na pas, non plus, entendu faire porter ses investigations sur lorganisation et le fonctionnement de tout le secteur associatif qui intervient dans le domaine de laide sociale à lenfance et qui relève, à ce titre, de financements départementaux. Une telle enquête, qui, par son ampleur, aurait supposé lintervention des chambres régionales des comptes, compétentes pour contrôler les comptes et la gestion des collectivités territoriales, ne pourra être entreprise quultérieurement.
En revanche, en partant du constat selon lequel la protection judiciaire de la jeunesse avait bénéficié, au cours des années récentes, dune augmentation sans précédent des ses moyens1, la Cour a considéré que son contrôle devait chercher à apprécier :
- la pertinence de lorganisation administrative dune direction de taille moyenne et de la manière dont elle a adapté ses pratiques de gestion à cet accroissement de ses moyens ;
1) De 1996 à 2000, les crédits de fonctionnement ont augmenté de 38 % et les crédits dinvestissement de 69 %, cependant que 1 290 emplois déducateurs supplémentaires étaient créés de 1998 à 2002, les effectifs de la PJJ atteignant un total de de 7 432 agents.
INTRODUCTION
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- le fonctionnement des établissements du secteur public de la PJJ à travers, notamment, lexamen du coût des actions quil entreprend et lappréciation de sa capacité à exécuter les décisions judiciaires qui lui sont confiées ;
- les moyens mis en uvre par la PJJ pour assurer la tutelle du secteur privé, habilité ou non, auquel peut être confiée lexécution de certaines mesures de prise en charge des jeunes.
Lenquête de la Cour, partant de lexamen des pièces justificatives des recettes et des dépenses, a donné lieu à des investigations sur place au sein de ladministration centrale et territoriale (trois directions régionales et six directions départementales de la PJJ), ainsi que dans 37 centres, foyers daccueil ou organismes de formation. Au total, plus dune quarantaine de structures ont été visitées, ce qui constitue un ensemble significatif permettant une évaluation des politiques de la PJJ.
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Chapitre I Le contexte général dintervention de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
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Préalablement à lexposé des constatations de la Cour, il convient de souligner trois caractéristiques du contexte dans lequel intervient la direction de la protection judiciaire de la jeunesse afin de mieux comprendre tout à la fois la place et le rôle de cette administration et la portée des observations qui font lobjet du présent rapport.
I  Une délinquance juvénile multiforme et en évolution constante
Les décisions du juge des enfants concernent essentiellement trois catégories de publics dont la prise en charge repose sur des fondements juridiques distincts.
Elles visent, tout dabord, les mineurs délinquants. Lordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, modifiée à treize reprises depuis sa publication, permet notamment de répondre aux délits commis par des mineurs par des mesures éducatives dont lexécution est confiée à la PJJ. Elle est fondée sur trois principes, toujours en vigueur : la primauté de léducation sur la répression, la spécialisation des juridictions compétentes, latténuation des peines eu égard à lâge de ceux qui peuvent être condamnés.
Elles concernent, ensuite, les mineurs en danger. Lordonnance du 12 décembre 1958, complétée par une loi du 4 juin 1970, élargit le public de la PJJ à des mineurs qui, sans être en situation de délinquance, se trouvent placés dans un contexte social difficile. La notion de « mineur en danger » est désormais inscrite dans les articles 375-1 à 375-8 du code civil. Le danger auquel il est fait référence est celui susceptible de menacer la "santé, la sécurité ou la moralité" du mineur mais peut aussi résulter du fait que « les conditions de son éducation sont gravement compromises ». La loi du 4 juin 1970 insiste sur la nécessité de maintenir le mineur, autant que possible, dans son milieu naturel de vie et de recueillir ladhésion de sa famille aux mesures qui le concernent.
Elles sappliquent, enfin, aux jeunes majeurs. Cette nouvelle extension des publics de nature à relever de la PJJ résulte dun décret du 18 février 1975 qui est venu atténuer les effets de labaissement à 18 ans de lâge de la majorité, en permettant aux jeunes âgés de 18 à 21 ans de solliciter eux-mêmes la mise en uvre dune mesure de protection judiciaire à leur égard.
Depuis une quinzaine dannées, la PJJ est confrontée à laggravation de la délinquance juvénile à laquelle sajoute ce quil est
LE CONTEXTE GÉNÉRAL DINTERVENTION DE LA DIRECTIONDE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
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désormais convenu dappeler « le phénomène des banlieues » qui se traduit par une concentration des difficultés dans environ 1 200 quartiers marqués par des problèmes de chômage, de précarité, durbanisme, dont plus de 150 sont caractérisés par des phénomènes de violences urbaines récurrents, en particulier en Ile-de-France, Provence  Alpes-Côte-dAzur, Rhône-Alpes, Nord  Pas de Calais. Les pouvoirs publics ont en conséquence souhaité concentrer les moyens supplémentaires alloués à la PJJ sur 26 départements qualifiés de « sensibles » par les conseils de sécurité intérieure.
Laugmentation de la délinquance des mineurs et ses effets sur la PJJ
Sur 834 452 personnes mises en cause en 2000 par les services de police et de gendarmerie, 175 256, soit 21 %, étaient des mineurs, alors que ce pourcentage nétait que de 15 % en 1980. Le nombre de mineurs mis en cause entre 1980 et 2000 a augmenté de 65 % : stable de 1980 à 1994, il a connu une forte hausse après cette date, de lordre de 17,7 % en 1994, 15,5 % en 1995, 13,9 % en 1996, 7,4 % en 1997, 11,2 % en 1998, 2,9 % en 1999, soit plus de 65 000 mineurs en cinq ans.
Les statistiques dactivité de la justice des mineurs pour 2000 font apparaître 152 018 affaires traitées, qui ont donné lieu à une décision de classement sans suite dans environ 50 % des cas, à des mesures de médiation ou réparation dans 10 % des cas, une saisine du juge des enfants dans 37 % des cas et louverture dune information judiciaire (désignation dun juge dinstruction) dans 3 % des cas. Les juges des enfants et tribunaux pour enfants ont, pour leur part, jugé 55 390 mineurs et décidé 78 760 mesures (il peut y avoir plusieurs mesures par mineur). La part des mineurs délinquants dans lensemble du public de la PJJ représentait 9 % en 1989, 24 % en 1996 et 30 % en 1998.
Les chiffres qui précèdent doivent toutefois être appréciés au regard du nombre total denfants et dadolescents de 10 à 20 ans, de lordre de 7,5 millions.
Une enquête de lINSERM réalisée en octobre 1998 et portant sur une population représentative de 5 286 jeunes pris en charge par le secteur public de la PJJ met en évidence les caractéristiques suivantes : leur âge moyen est de 16,6 ans et 77,5 % dentre eux sont de sexe masculin ; ceux dont les parents sont nés à létranger et/ou de parents étrangers sont sur-représentés dans les statistiques ; ils appartiennent plutôt à des familles désunies et, majoritairement, à des fratries de quatre enfants et plus ; enfin le taux dactivité de leurs parents est plus faible que la moyenne nationale (29 % ont au moins un parent au chômage).