Entreprises et niches fiscales et sociales - Des dispositifs dérogatoires nombreux

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Pour son huitième rapport depuis sa création, le Conseil des prélèvements obligatoires a répondu à une demande formulée par la Commission des Finances de l'Assemblée Nationale, en réalisant une étude dont le thème est « Entreprises et niches fiscales et sociales, des dispositifs dérogatoires nombreux ». A partir de cette demande, le Conseil s'est donné plusieurs objectifs. En premier lieu, il a tenté de recenser les pertes de recettes que génère l'ensemble des exonérations de cotisations sociales et des dépenses fiscales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises, en incluant non seulement les mesures dérogatoires qualifiées par les documents budgétaires de niches fiscales et sociales mais aussi les modalités particulières d'imposition et les règles d'assiette les plus significatives. En deuxième lieu, il a cherché à couvrir le champ aussi bien des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés que celles relevant de l'impôt sur le revenu, en présentant les caractéristiques des bénéficiaires de ces dispositifs dérogatoires. En dernier lieu, il s'est efforcé de porter une analyse sur l'efficacité de ces dispositifs dérogatoires au regard de leurs objectifs et d'identifier une liste de mesures concrètes permettant de réduire la dépense.

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Publié le 01 octobre 2010
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Langue Français
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES _______________________        ENTREPRISES ET NICHES" FISCALES ET SOCIALES
"   Des dispositifs dérogatoires nombre
 
 
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octobre 2010
 
    Le Conseil des prélèvements obligatoires est chargé d'apprécier l'évolution et l'impact économique, social et budgétaire de l'ensemble des prélèvements obligatoires, ainsi que de formuler des recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires (loi n° 2005-358 du 20 avril 2005).  
 
 
Le Conseil des prélèvements obligatoires est présidé par M. Didier MIGAUD,  Il comprend: M. Bertrand FRAGONARD, président de chambre à la Cour des comptes, puis M. Alain PICHON, Président de chambre à la Cour des comptes Suppléant le Premier président de la Cour des comptes, En sont membres : M. Robert BACONNIER, président et délégué général de l’association nationale des sociétés par actions, Mme Anne BOLLIET, inspectrice générale des finances, M. François CALVARIN, Président directeur général de SOURIAU,  M. Jean-François CHADELAT, directeur du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risqÉurei cm CalHadAie, M. NEY, Chef économiste d'AXA, M. Jean-Pierre COSSIN, conseiller maître à la Cour des comptes, M. Alain CHAPPERT, inspecteur général de l’INSEE, M. Dominique DULIN, conseiller à la Cour de cassation, M. Michel DURAFFOURG, inspecteur général des affaires sociales, Mme Marie-Anne FRISON-ROCHE, professeure agrégée des universités, M. Gérard GILMANT, directeur de l’URSSAF de la Seine-Maritime, M. Alain GUBIAN, directeur statistique et directeur financier de l’agence central nismes de sécurité sociale, M. Philippe MARe TdIeNs,  oCrgoanseiller d'État, M. Gilles de ROBIEN, Ancien ministre, Ambassadeur chargé de la promotion, de la cohésion sociale, délégué du Gouvernement auprès de l'Organisation internationale du travail, M. Augustin de ROMANET, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, M. Xavier VANDENDRIESSCHE, professeur agrégé des universités,  
 
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
Le secrétariat du Conseil des prélèvements obligatoires est assuré par :  Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du Conseil des prélèvements obligatoires, Mme Jacqueline GUILLON, chargée de mission au secrétariat général du Conseil des prélèvements obligatoires.   Le rapport, présenté par le rapporteur général, Mme Marie MESSAGE, auditrice à la Cour des comptes, a été délibéré et arrêté au cours de la séance du 30 septembre 2010.  Les études, dont le rapport constitue la synthèse, ont été effectuées par : M. Yann-Gaël AMGHAR, inspecteur des affaires sociales, M. Stéphane DESCOLONGES, expert à la Cour des comptes, M. Sébastien JEANNARD, enseignant-chercheur à l'Université Panthéon-Sorbonne Paris 1 M. Frédéric LALOUE, inspecteur des affaires sociales, Mme Stéphanie OLTRA, conseillère référendaire à la Cour des comptes, M. Harry PARTOUCHE, administrateur de l'Insee, adjoint au chef de bureau Études fiscales à la Direction générale du Trésor, M. Christian VALENDUC, conseiller général au service d'études du Service fédéral des finances à Bruxelles, Mme Katia WEIDENFELD, agrégée des facultés de droit, rapporteur public au tribunal administratif de Paris, Rapporteurs  Ces études, qui sont des documents de travail n'engageant pas en tant que tels le Conseil des prélèvements obligatoires, sont consultables sur le site internet de la Cour des comptes, rubrique CPO.   
 
  
 
Sommaire   INTRODUCTION PREMIÈRE PARTIE UNE INFORMATION Á AMELIORER SUR LES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES NOMBREUX, AU COÛT ÉLEVÉ   Chapitre I Un périmètre et une évaluation du coût des dispositifs dérogatoires perfectibles  I. L'information sur les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux s'est sensiblement améliorée au cours des dernières années…………………………………………………….. 15 II. Le périmètre des dépenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises………. 22 III. L'évaluation du coût des dispositifs dérogatoires demeure perfectible………………….. 43 IV. Poursuivez l'amélioration de l'information sur les dispositifs dérogatoires……………... 53 Chapitre II Des dispositifs dérogatoires de plus en plus nombreux I. Des dispositifs dérogatoires de plus en plus nombreux…………………………………… 55 II. Des dispositifs dérogatoires au coût élev酅………………………………………….. 62   DEUXIÈME PARTIE  
UN INSTRUMENT DE POLITIQUE PUBLIQUE COMPLEXE ET MAL MAITRISÉ  Chapitre I Un recours aux dispositifs dérogatoires souvent inadéquat I. Les dispositifs dérogatoires devraient être utilisés lorsqu'ils apparaissent comme le mode d'intervention publique le plus adéquat……………………………………………………… 95 II. Un recours trop large aux dispositifs dérogatoires……………………………………….. 98 Chapitre II La complexité et l'illisibilité des dispositifs entravent une utilisation efficace et  équitable par les bénéficiaires potentiels I. Un ensemble de plus en plus complexe…………………………………………………… 113 II. Des dispositifs parfois mal utilisés par leurs bénéficiaires potentiels……………………. 127 Chapitre III Des dispositifs difficiles à maîtriser  I. Des dispositifs dérogatoires peu contrôlés et difficilement contrôlables…………………... 135 II. Une optimisation qui accroît de manière excessive le coût des dispositifs……………….. 141
 
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
TROISIÈME PARTIE 
DES DISPOSITIFS DÉROGATOIRES DONT LA PERFORMANCE N'EST PAS TOUJOURS DÉMONTRÉE  Chapitre I Des dispositifs dérogatoires peu adaptés à leurs objectifs
 
  
 
I. Une amélioration sensible de l'information des objectifs poursuivis par les dispositifs dérogatoires…………………………………………………………………………………... 167 II. Des dispositifs peu cohérents au regard de leurs objectifs………………………………... 169 Chapitre II Des dispositifs dérogatoires en faveur de l'emploi à l'efficacité inégale 
I. Les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux sont au cœur des politiques publiques en faveur de l'emploi…………………………………………………………………………….. 181 II. Une efficacité inégale selon les dispositifs utilisés……………………………………….. 185 Chapitre III Une multitude de dispositifs mal ciblés en faveur du développement des entreprises I. Faciliter la création et la transmission d'entreprises……………………………………….. 234 II. Favoriser le financement des entreprises et des PME en particulier……………………… 251 III. Des dispositifs en faveur du développement des entreprises attractifs pour les grands groupes……………………………………………………………………………………….. 270 Chapitre IV Des mesures en faveur de la recherche et de l'innovation dominées par le crédit d'impôt recherche  I. Plusieurs dispositifs dérogatoires visent à favoriser la recherche et l'innovation, au regard de l'insuffisance du niveau des dépenses de R&D…………………………………………… 287 II. Le crédit d'impôt en faveur de la recherche……………………………………………….. 289 III. Les autres dispositifs dérogatoires en faveur de la recherche et de l'innovation…………. 306 Chapitre V Des dispositifs dérogatoires en faveur du pouvoir d'achat, source d'inégalités  I. Les dispositifs dérogatoires en faveur de l'épargne salariale et des avantages affectés se substituent probablement à des hausses de salaires………………………………………….. 316 II. Les exemptions liées à la protection sociale complémentaire renforcent les inégalités entre salariés………………………………………………………………………………….. 327 III. Les exemptions en matière d'indemnités de rupture du contrat de travail se sont éloignées de leur objectif initial……………………………………………………………… 334 Chapitre VI Des mesures en faveur de l'aménagement du territoire à l'efficacité incertaine  I. Une multiplicité de dispositifs en faveur de l'aménagement du territoire…………………. 342 II. Des effets économiques incertains………………………………………………………... 348 CONCLUSION355
 
ANNEXES
GLOSSAIRE
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Introduction  Une étude visant à identifier des pistes de ressources budgétaires
 
Conformément à l’article L.351-3 du code des juridictions financières, le président et le rapporteur général de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale ont saisi le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) d’une demande d’étude portant sur les « niches fiscales et sociales applicables aux revenus et bénéfices des entreprises ». L’objet de l’étude Faisant le constat que les mesures correctrices les plus récentes ont surtout porté sur la fiscalité des revenus des ménages, la commission des Finances demandait au Conseil d’analyser les dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux dont bénéficient les entreprises, sous l’angle du niveau de ressources que constituent les prélèvements fiscaux et sociaux pour les budgets de l’État et de la Sécurité sociale. L’objectif principal assigné à cette étude est l’identification de pistes permettant de réduire les pertes de recettes représentées par les dispositifs dérogatoires applicables aux entreprises. A partir de cette demande, l’étude s’est donné en particulier pour objet :
 
% de recenser les pertes de recettes que génère l’ensemble des dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux applicables aux entreprises, en incluant non seulement les mesures dérogatoires qualifiées par les documents budgétaires de « dépenses fiscales » ou « niches sociales » mais aussi les modalités particulières d’imposition et les règles d’assiette les plus significatives ; % de couvrir aussi bien le champ des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés que celui des entreprises relevant de l’impôt sur le revenu ; % de présenter les caractéristiques des bénéficiaires de ces dispositifs dérogatoires;  
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
% de dresser une analyse de l’efficacité de ces dispositifs dérogatoires au regard de leurs objectifs ; % d’identifier une palette de mesures concrètes permettant de réduire la dépense. Les travaux précédents et en cours Le Conseil des impôts avait consacré en 2003 ra fiscalité dérogatoire1itude soulignait elp iosdb duégat.é etteC ppu  n àro tLrae représenté par les dépenses fiscales, leur complexité ainsi que leur efficacité incertaine et proposait un réexamen d’ensemble des dérogations fiscales. Elle était centrée sur les dispositifs dérogatoires fiscaux, le Conseil des impôts n’ayant alors pas compétence pour traiter des prélèvements sociaux, et portait sur l’ensemble de la fiscalité dérogatoire, sans distinguer les ménages et les entreprises au sein de ces bénéficiaires. Des rapports plus récents du Conseil des prélèvements obligatoires, relatifs auxPrélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée 2009) et aux (octobrePrélèvements obligatoires des indépendants (mars 2008) ont abordé certains aspects du sujet. Ils ont analysé respectivement l’efficacité des dispositifs dérogatoires au regard des objectifs d’attractivité du territoire et de compétitivité des entreprises, et les mesures dérogatoires fiscales et sociales dont bénéficient les indépendants. Le Parlement est également intervenu à plusieurs reprises sur la hes sociales au cours des dernières aqnuneésteiso2tem ,a lnttasut encctégderia ed  sec raln céseisétd une maîtrise bupedéesnsn s dete scin sif elac dispositifs dérogatoires. Enfin, la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 a prévu une évaluation systématique du coût et de l’efficacité des dépenses fiscales et des niches sociales, au plus tard le 30 juin 2011. Des travaux de revue générale des dispositifs dérogatoires sont en cours à cette fin.
                                                 1 des impôts, ConseilLa fiscalité dérogatoire – pour un réexamen des dépenses fiscales, 21èmerapport au Président de la République, 2003. 2 NotammentLes niches fiscales, rapport d’information n°946 de la mission d’information de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, juin 2008. Les exonérations de cotisations sociales, rapport d’information n°1001 de la mission commune d’information à la commission des Finances et à la commission des Affaires sociales de l’Assemblée nationale.
 
ENTREPRISES ET "NICHES" FISCALES ET SOCIALES
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Le périmètre de l’étude L’étude porte sur les dispositifs dérogatoires rattachés aux prélèvements obligatoires dont les entreprises sont juridiquement redevables. Elle traite des dispositifs dérogatoires fiscaux applicables aux entreprises au titre de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu, des mesures dérogatoires en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et des dispositifs relatifs aux impôts locaux dont sont redevables les entreprises. Elle porte également sur l’ensemble des mesures dérogatoires relatives aux cotisations sociales et contributions acquittées par les entreprises pour le financement de régimes de protection sociale. Entrent dans le champ de l’étude les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés mais aussi les entreprises des travailleurs indépendants, soumises à l’impôt sur le revenu. Les dispositifs dérogatoires spécifiques aux professions agricoles ne seront pas abordés dans la présente étude, en raison de l’analyse détaillée consacrée à ce régime par le Conseil dans son rapport surLes prélèvements obligatoires des indépendants 2008. Trois ensembles de dispositifs dérogatoires en bénéficiant juridiquement aux personnes physiques et relatifs aux prélèvements concernant les dirigeants d’entreprises et apporteurs de capitaux feront par ailleurs l’objet d’un examen, compte tenu de leurs liens étroits avec les mesures dérogatoires juridiquement applicables aux entreprises. Les dispositifs liés au départ à la retraite des dirigeants d’entreprises, aux modalités d’imposition des dividendes et aux souscriptions au capital des PME seront ainsi inclues dans le champ de l’analyse. Dépenses fiscales et niches sociales applicables aux entreprises La notion de « dépense fiscale » est définie comme «les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français» au sein du fasciculeVoies et Moyens annexé chaque année au projet de loi de finances (PLF). Les « niches sociales » sont pour leur part définies par l’annexe V du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) comme «l’ensemble des mesures portant sur les prélèvements affectés aux organismes de base de la sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour ces organismes ou pour l’État si celui-ci les compense et un allègement pour ceux qui acquittent ces prélèvements, par rapport à ce qui serait résulté des règles générales applicables en matière de prélèvement social».
 
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CONSEIL DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
 En l’absence d’une définition positive de la notion de norme fiscale ou de norme de prélèvements sociaux, la définition des dépenses fiscales et niches sociales demeure cependant incertaine et varie au cours du temps. La classification des dispositions dérogatoires au sein de la liste des dépenses fiscales et niches sociales a dès lors fait l’objet de modifications régulières, qui ont été de grande ampleur au cours des dernières années pour les dispositifs applicables aux entreprises. En conséquence, le Conseil a retenu un périmètre d’étude large et a examiné non seulement les dispositions dérogatoires actuellement qualifiées de « dépenses fiscales » et de « niches sociales » par les annexes aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale mais aussi certaines modalités particulières d’imposition ou règles d’assiette induisant de moindres recettes. La première partie du rapport présentera le périmètre des dispositifs dérogatoires fiscaux et sociaux applicables aux entreprises et l’évolution du nombre et du coût de ces mesures sur la période récente. La deuxième partie traitera des difficultés rencontrées pour maîtriser cet instrument de politique publique, qui conduit à une complexité préjudiciable aux contribuables mais aussi à des comportements d’optimisation non souhaités. La troisième partie cherchera à analyser l’efficacité socio-économique des dispositifs au regard des principaux objectifs visés, afin d’identifier des pistes d’évolution permettant de réduire leur coût.