Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne

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Par lettre du 2 août 2010, le Président de la République a exprimé le souhait de voir la Cour établir un état des lieux comparé des systèmes fiscaux français et allemand, afin que les Gouvernements soient en mesure de prendre, s'ils le jugent opportun, des décisions renforçant la convergence fiscale entre les deux pays, tant dans le domaine de la fiscalité des entreprises que dans celui de la fiscalité des particuliers, le champ de l'étude souhaitée englobant l'ensemble des prélèvements obligatoires. Après avoir rappelé les principales données économiques des deux pays, dont le système de prélèvements obligatoires ne peut être dissocié, ainsi que les marges de manoeuvre dont ils disposent en matière de finances publiques, la Cour analyse leurs prélèvements fiscaux et sociaux par grands agrégats économiques (consommation, travail et capital). Une comparaison détaillée est ensuite présentée pour chacun des principaux blocs de prélèvements (revenu des ménages, patrimoine, fiscalités des sociétés, TVA et fiscalité environnementale). Le rapport tire enfin les principaux enseignements de la comparaison menée.

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Publié le 01 mars 2011
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           Rapport public thématique  LES PRELEVEMENTS FISCAUX ET SOCIAUX EN FRANCE ET EN ALLEMAGNE     
 
 
INTRODU
Sommaire
CTION .......................................................................................... 11 
CHAPITRE I LES CARACTERISTIQUES DES DEUX PAYS ET DE LEURS SYSTEMES DE PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES .............. 15 I  - LA TOILE DE FOND...................................................................................... 15 A - Deux économies suivant depuis quelques années des tendances divergentes ................................................................................................ 16 B - Compétitivité et coût du travail : des écarts structurels et une évolution récente favorable à l’Allemagne................................................................ 27 C - Redistribution : un dispositif plus étendu en France............................ 33 D - Finances publiques : une priorité plus marquée en Allemagne ........... 39 E - La concurrence fiscale et son impact ................................................... 43  II  - LE NIVEAU ET LA STRUCTURE DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES....... 44 A - Des prélèvements obligatoires élevés dans les deux pays, mais en réduction plus nette en Allemagne ............................................................ 46 B - Les prélèvements obligatoires par catégorie juridique ........................ 52 C - Les prélèvements obligatoires par institution destinataire................... 54 D - Les prélèvements obligatoires sur les ménages et sur les entreprises : une répartition peu évidente ...................................................................... 56  III  - LANALYSE ECONOMIQUE DE LA TAXATION........................................... 57 A - La taxation de la consommation.......................................................... 59 B - La taxation du travail........................................................................... 60 C - La taxation du capital .......................................................................... 64 D - La taxation à finalité environnementale .............................................. 69 CONCLUSION DU CHAPITRE........................................................... 73 CHAPITRE II EXAMEN PAR BLOC DE PRELEVEMENTS ................ 77 I  - LPRELEVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LE REVENU DES MENAGESES ....... 77 A - Des structures et des caractéristiques de prélèvements différentes… . 78 B - Un impact global assez proche .......................................................... 101 CONCLUSION...................................................................................... 111  II  - LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES SUR LE PATRIMOINE.................... 112 A - Les masses en jeu .............................................................................. 112   B - Impositions portant sur la détention du patrimoine : une pression fiscale nettement plus élevée en France qu’en Allemagne ................................. 116 C - Imposition des revenus du patrimoine : des modalités présentant des différences substantielles ; une pression fiscale globalement équivalente ................................................................................................................. 131 
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COUR DES COMPTES
D - Cession et transmission du patrimoine : une fiscalité comparable sur les plus-values, mais bien plus faible en Allemagne sur les droits de mutation ................................................................................................................. 141  CONCLUSION..................................................................................... 155  III  - LA FISCALITE DES SOCIETES:DES SITUATIONS ENCORE PROCHES MAIS DES EVOLUTIONS DIVERGENTES.................................................................... 156 A - Des évolutions divergentes des prélèvements sur les sociétés dans les deux pays au cours de la dernière décennie............................................. 156 B - Les taux d’imposition des bénéfices : une baisse nettement plus prononcée en Allemagne qu’en France ................................................... 165 C - L’assiette de l’IS : des différences réelles qui ne doivent cependant pas être surestimées ....................................................................................... 172 CONCLUSION 186 .....................................................................................  IV  - LATVA :UNE CONVERGENCE FRANCO-ALLEMANDE APPARENTE MAIS DIMPORTANTES DIFFERENCES..................................................................... 187 A - Une convergence apparente .............................................................. 187 B - Des différences qui demeurent .......................................................... 191 CONCLUSION...................................................................................... 202  V  - LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE...................................................... 203 A - De nouveaux instruments : marché des quotas et projets de taxe carbone .................................................................................................... 204 B - La modification des taxes existantes : une réforme écologique de la fiscalité menée progressivement en Allemagne depuis 1999 .................. 206 CONCLUSION...................................................................................... 225 
CHAPITRE III PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS TIRES DE LA COMPARAISON ......................................................................................... 225 I  - DES EQUATIONS FISCALES A LA FOIS SEMBLABLES ET DIFFERENTES..... 226 A - Des systèmes de prélèvement globalement proches qui n’en laissent pas moins subsister des écarts significatifs.............................................. 226 B - Une politique fiscale allemande plus explicite et visant la neutralité 230 C - Des données propres à la situation française ..................................... 234  II  - DES PISTES DEVOLUTION QUI SUPPOSENT DES CHOIX CLAIRS............. 236 A - Les pistes envisageables par blocs de prélèvements ......................... 236 B - Les grands choix à opérer.................................................................. 241  III  - POLITIQUES EUROPEENNES ET CADRE D'IMPULSION ET DE COHERENCE FRANCO-ALLEMAND...................................................................................... 243 A - Les limites des politiques menées au niveau de l'Union européenne 243 B - Les potentialités du cadre franco-allemand ....................................... 244 CONCLUSION DU CHAPITRE......................................................... 247 
SOMMAIRE 
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CONCLUSION GENERALE...................................................................... 249 LISTE DES PRINCIPALES CONSTATATIONS .................................... 253 
RAPPEL DES PRINCIPALES ORIENTATIONS.................................... 259 
ANNEXE N°1 : ECHANGE DE CORRESPONDANCES ENTRE LEPRESIDENT DE LA REPUBLIQUE ET LEPREMIERPRESIDENT DE LACOUR DES COMPTES........ 269 ANNEXE N°2 : COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL................................ 272 ANNEXE N°3 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES.................................. 274 ANNEXE N°4 : REPARTITION DES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES ENTRE MENAGES ET ENTREPRISES............................................................................ 278 ANNEXE N°5 : LES PRELEVEMENTS SUR LE PATRIMOINE............................ 280 ANNEXE N°6 : L’IMPOSITION DES SOCIETES................................................. 296 ANNEXE N°7 : LA FISCALITE ENVIRONNEMENTALE..................................... 301 ANNEXE N°8 : GLOSSAIRE............................................................................. 316   
 
  
 Les rapports publics de la Cour des comptes
  
- élaboration et publication -
Le présent rapport public s’appuie sur les contrôles, enquêtes et analyses conduits par la Cour des comptes avec le concours d’un groupe d’experts extérieurs. Il a bénéficié des éclairages apportés par de nombreuses auditions ou consultations, ainsi que des échanges techniques fructueux noués, tout au long des travaux, avec le ministère fédéral des finances allemand.
La préparation du projet de rapport a été assurée par une formation interchambres associant les sept chambres que comprend la Cour.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
Lindépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
Lacontradictionimplique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés.
La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour.
Lacollégialité pour conclure les principales étapes des intervient procédures de contrôle et de publication.
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COUR DES COMPTES
Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public.
Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce la fonction de rapporteur général.
Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique.
  
 
Délibéré
 La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, a adopté le présent rapport public. Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations concernées et des réponses qu’elles ont adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs.
Etaient présents : M. Migaud, premier président, MM. Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, M. Durrleman, présidents de chambre, M. Bertrand, président de chambre, rapporteur général, M. Pichon, Mme Cornette, M. Hespel, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Mayaud, Richard, Devaux, Rémond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Camoin, Monier, Schneider, Troesch, Beaud de Brive, Thérond, Beysson, Briet, Mme Bellon, MM. Frèches, Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Brun-Buisson, Lafaure, Frangialli, Andréani, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Françoise), Dayries, MM. Levy, Bernicot, Mme Ratte, M. Gautier (Jean), Mmes Darragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Mmes Ulmann, Moati, MM. Lefebvre, Davy de Virville, Mme Aubin-Saulière, MM. Sabbe, Petel, Valdiguié, Martin (Christian), Ténier, Corbin, Mme Froment-Védrine, MM. Ravier, Rabaté, De Gaulle, Guibert, Mmes Briguet, Carrère-Gée, MM. Salsmann, Guédon, Bourlanges, Le Méné, Baccou, Sépulchre, Arnauld d’Andilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, M. Chouvet, Mme Démier, MM. Clément, Machard, Migus, Laboureix, Geoffroy, Azerad, de Nicolay, Mme Dardayrol, conseillers maîtres, MM. Cadet, Schott, Cazenave, Hagelsteen, Klinger, Dubois, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, conseillers maîtres en service extraordinaire.
Etait présent et a participé aux débats : M. Bénard, procureur général, assisté de M. Feller, avocat général. M. Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.  Fait à la Cour, le 2 mars 2011.  
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  Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil avait été préparé par une formation interchambres présidée par M. Babusiaux, président de chambre, et composée de MM. Alventosa, Bourlanges, Mme Bouygard (à compter du 10 février 2011), M. Cossin, Mme Démier, MM. Durrleman (jusqu’au 9 février 2011), Laboureix, Lefas, Lefebvre et Monier, conseillers maîtres. M. Feller, avocat général, représentait le procureur général. Les rapporteurs étaient :
% M. Briet, conseiller maître, rapporteur général du rapport soumis à délibération, assisté de M. Dussoubs, auditeur ; % MM. Ecalle, Strassel et Hervio, conseillers référendaires, Brouillet, Dussoubs et Teboul, auditeurs ; % avec le concours de MM. Auf der Spring et Vizet, experts1; Les contre-rapporteurs étaient MM. Durrleman (jusqu’au 9 février 2011) et Monier (à compter du 10 février 2011), conseillers maîtres.   
  
  
 
                                                 1M. Cadoret, stagiaire de l’Institut d’études politiques de Paris.Ainsi que de
 
Introduction
Par lettre du 2 août 2010, le Président de la République a exprimé le souhait de voir la Cour établir un état des lieux comparé des systèmes fiscaux français et allemand, afin que les Gouvernements soient en mesure de prendre, s’ils le jugent opportun, des décisions renforçant la convergence fiscale entre les deux pays, tant dans le domaine de la fiscalité des entreprises que dans celui de la fiscalité des particuliers, le champ de l’étude souhaitée englobant l’ensemble des prélèvements obligatoires. Dans sa réponse du 13 septembre 2010, la Cour a fait connaître les dispositions prises pour inscrire ce travail au programme de la juridiction. Alors que les deux pays sont proches et souvent considérés comme le moteur de la construction européenne, une comparaison en profondeur de leurs systèmes de prélèvements obligatoires n’avait jamais été réalisée. La Cour a considéré qu’un tel examen ne pouvait être mené sans prise en compte du contexte historique et institutionnel, économique et financier, propre à chaque pays. Outre qu’ils plongent leurs racines dans une histoire souvent ancienne, les systèmes fiscaux sont en effet une composante de modèles économiques, sociaux et politiques plus globaux. Leur analyse comme la réflexion sur leurs perspectives d’évolution doivent donc pleinement prendre en compte les caractéristiques principales de ces modèles : caractère unitaire ou fédéral de l’Etat, taille et organisation du système de protection sociale, particularités du tissu productif et du mode de financement des entreprises, conceptions de la justice sociale, sont autant de données structurelles qui imprègnent fortement les systèmes de prélèvements obligatoires. Si ce constat n’interdit nullement les comparaisons, il incite à une nécessaire prudence quant aux enseignements susceptibles d’en être tirés. Il implique également de conserver présente à l’esprit la situation respective des finances publiques des deux pays, situation qui détermine largement les marges de manœuvre de la politique fiscale entendue au sens large du terme. Si la comparaison des prélèvements obligatoires peut révéler des différences, ou des avantages relatifs en termes de compétitivité, de rendement ou d’équité, on ne saurait considérer qu’il existe de supériorité absolue d’un système de prélèvements sur l’autre. En effet, la politique
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COUR DES COMPTES
fiscale relève par essence de choix politiques, et notamment de l’arbitrage rendu par un pays entre les trois objectifs de l’impôt (efficacité, équité et rendement) et renvoie plus largement au jugement porté dans chaque pays sur l’adéquation entre le niveau des prélèvements obligatoires et l’efficacité des services publics fournis en contrepartie. La structure et le niveau des prélèvements obligatoires sont une composante importante de la compétitivité et de l’attractivité d’un pays, d’autant plus que la concurrence fiscale est une réalité, y compris au sein de l’Union européenne. La compétitivité et l’attractivité dépendent également de nombreux autres facteurs tels que la qualité de la main d’œuvre et celle des infrastructures. Si, dans le contexte actuel, une réflexion sur la convergence fiscale entre la France et l’Allemagne apparaît comme particulièrement utile, on ne saurait donc attendre d’une action portant sur les prélèvements qu’elle résolve à elle seule les décalages de compétitivité et de croissance entre les deux pays. La Cour a mené une analyse des grandes masses de prélèvements obligatoires. L’ampleur du champ, à la fois fiscal et social, la technicité des sujets et la brièveté des délais interdisaient de fait un examen terme à terme de chacun des multiples prélèvements obligatoires. Au demeurant, ces derniers n’ont pas tous la même importance au regard de la croissance et de la compétitivité des entreprises, ni un égal impact sur la répartition des revenus, ou l’équilibre entre l’épargne et la consommation. La Cour a donc concentré ses travaux sur les domaines les plus significatifs et les plus riches d’enseignements potentiels. Compte tenu de cette approche, les principaux blocs de prélèvements suivants ont été analysés : la fiscalité sur le revenu des ménages (y compris cotisations sociales et contribution sociale généralisée - CSG), la fiscalité des entreprises (impôt sur les sociétés (IS) et contribution économique territoriale), la taxation de la consommation, celle du patrimoine (détention, revenus et transmission) et, enfin, la fiscalité environnementale. Les taxes moins importantes du point de vue de leur produit ou de leur incidence, ou certaines taxes sectorielles (accises sur le tabac ou l’alcool par exemple), sont prises en compte dans les comparaisons d’ensemble mais ne font pas l’objet d’un traitement spécifique. La question de l’affectation du produit des prélèvements obligatoires entre l’Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale n’est pas non plus traitée en tant que telle car relevant d’une problématique distincte. La Cour a veillé à ce que la comparaison satisfasse au mieux les quatre exigences suivantes : englober un champ large et donc inclure en particulier les cotisations sociales en même temps que les contreparties qui s’y attachent ; éviter une analyse terme à terme trop segmentée des